安顺市行政效能监察办法
贵州省安顺市人民政府
市政府关于印发《安顺市行政效能监察办法》的通知
安府发〔2010〕14号
各县、自治县、区人民政府(管委会),市级国家机关各工作部门,省驻安单位:
《安顺市行政效能监察办法》已经市人民政府同意,现予印发,请遵照执行。
二O一O年九月十六日
安顺市行政效能监察办法
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察,提升行政效能,优化发展环境,促进经济社会又好又快发展,根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规和规章,结合安顺市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市各级行政机关及其公务员。行政机关任命的其他人员和经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的事业单位及其工作人员,参照本办法执行。
第三条 本办法所称行政效能监察,是指行政监察机关依据有关法律、法规、规章和政策,对行政机关及其公务员履行职责的效率与质量所实施的检查、调查、纠正、问责等活动。
第四条 行政效能监察工作应当坚持行政效能监察与行政效能建设相结合、预防与治理相结合、教育与惩处相结合的原则。
第二章 行政效能监察工作机构
第五条 市、县(区)政府(管委会)建立行政效能监察领导小组及办公室,办公室设在各级行政监察机关(监察机构);根据工作需要从有关行政机关、新闻单位抽调人员开展工作;可以邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、行风评议员等有关人士参加行政效能监察工作。
第六条 各级财政部门应当对开展行政效能监察工作提供必要的经费保障。
第三章 行政效能监察职责
第七条 行政监察机关开展行政效能监察工作,依法履行下列职责:
(一) 组织、协调和指导本行政区域内的行政效能监察工作;
(二) 监督检查、考核评价机关行政效能和软环境建设情况;
(三)受理涉及行政效能和发展软环境问题的投诉举报;
(四)检查、调查行政机关及其公务员在行政活动中影响行政效能的行为和问题;
(五)根据检查、调查或评议考核结果,对行政机关及其公务员实施行政问责或提出处理意见、建议;
(六)法律、法规和规章规定的其他职责。
第四章 行政效能监察制度
第八条 着力加强行政效能监察制度建设,主要建立健全以下制度:
(一)首问责任制。首问责任制是指行政机关首问责任人对办事人的来电、来信或者来人咨询、办理业务进行认真登记、及时办理的制度。属于职责范围内的承办事项,应在规定办结时限内办理;不属于职责范围内的事项,应认真解释和答复,按时限帮助引导到相关单位、部门办理。
(二)限时办结制。限时办结制是指行政机关在向公民、法人或其他社会组织提供审批、审核或其他服务事项时,必须在规定或承诺时限内办结或予以答复的制度。
(三)服务承诺制。服务承诺制是指行政机关根据职能分工和工作要求,对服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项通过新闻媒体向社会作出公开承诺的制度。
(四)软环境建设监测制。软环境建设监测制是指在重点部门、企事业单位、便民服务机构和群众中建立一批监测点,对软环境建设、效能建设情况进行动态监测,督促有关部门针对存在的问题及时进行整改的制度。
(五)一次性告知制。一次性告知制是指管理相对人到行政机关和政务大厅办事或咨询,经办人员必须一次性告知所要办理事项的依据、要件、程序、时限等全部信息材料的制度。
(六)效能监察投诉制。效能监察投诉制是指在行政监察机关建立效能监察投诉机构,开通投诉举报电话和电子举报邮箱,畅通投诉、举报渠道,及时受理效能投诉的制度。
第五章 行政效能监察重点
第九条 监察机关开展行政效能监察时,重点监督、检查下列影响行政效能的行为和事项:
(一)对中央、省、市推动科学发展重大决策和重要工作部署不落实、不按时落实的;
(二)工作“庸、懒、散”,无正当理由上下班迟到、早退;工作时间玩游戏、打麻将等无所事事、有工作不干等行为的;
(三)在办理行政审批(许可)事项中,擅自设立审批许可条件、增加行政相对人办事难度的;
(四)利用行政审批权对行政相对人吃、拿、卡、要等行为影响群众办事、损害发展软环境的;
(五)不按规定时限实施《政府信息公开条例》,损害行政相对人知情权的;
(六)不落实首问责任制、限时办结制、一次性告知制等制度,故意设置障碍,增加行政相对人办事成本、办事难度、延长办事时间的;
(七)应当纳入政务服务中心办理的事项不纳入、或者在窗口职责权限内应办理而不办理的;
(八)涉及多个部门的工作,牵头部门不履行牵头职责,或配合部门不配合牵头部门工作,造成工作延误的;
(九)其他违反行政管理规定,损害行政效能的事项。
第十条 行政效能监察以日常监察和专项监察相结合的方式进行。具体监察方式包括受理投诉和检查、调查、暗访、评估,以及运用电子监察系统实时监控等方式。行政效能监察根据工作需要适时启动;涉及重要的效能监察事项报本级人民政府备案。
第十一条 建立行政效能考核评估制度,由行政效能监察领导小组及办公室组织有关部门定期或不定期选择一批行政机关进行考核评估,选择面不低于当地行政机关总数的30%。
第十二条 实施专项效能监察,应当向被监察的单位发出行政效能专项监察通知书。通知书应当载明主要内容、时间安排和具体要求。通知书由监察机关负责人签发。
第十三条 实施行政效能监察,应当全面客观地了解情况,收集证据,查清问题及原因,听取被监察单位和人员的陈述和申辩,实事求是地提交行政效能监察报告。
行政效能监察报告应当包括下列内容:检查或调查的基本情况,存在的问题及产生原因,被监察的单位和人员的主要责任,处理依据、意见,以及加强管理、完善制度、改进工作的建议。
第十四条 效能监察结果处理。监察机关根据效能监察结果,开展行政效能问责。重要的行政效能问责决定,报本级人民政府批准。
第六章 行政效能问责方式
第十五条 依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中共安顺市委关于开展警示诫勉工作的实施意见》、《安顺市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》等规定,按干部管理权限,由有关部门或监察机关采取以下方式实施问责:
(一)行政效能告诫;
(二)警示诫勉;
(三)责令书面检查;
(四)责令公开道歉;
(五)通报批评;
(六)组织处理(含停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职);
(七)予以辞退。
问责方式可以单独使用,也可以合并使用。
监察机关在实施效能监察中发现有违法违纪事实需要给予党政纪处分的,由纪检监察机关按程序办理,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
法律、法规和规章对行政效能问责另有规定的,从其规定。
第十六条 行政效能问责救济。被问责人员对行政效能问责不服的,可以按照有关规定申请复核、申诉;复核、申诉期间不停止行政效能问责的执行。
第七章 问责结果运用
第十七条 机关工作人员一年内受到行政效能问责一次的,取消当年评先评优资格;受到两次问责的,年终考核为不合格,所在单位(部门)年终目标考核不能评为一等奖。单位(部门)受到行政效能问责一次的,年终目标考核为末等奖,同时取消主要领导当年评先评优资格。
监察机关或有关部门应当将行政问责结果抄送同级公务员主管机关,有关部门作出的行政问责结果抄送同级监察机关。
对省驻安单位的行政效能问责,由市级监察机关将问责情况通报其上级主管部门,或者建议上级主管部门进行处理。
第八章 附 则
第十八条 本办法由安顺市监察局、安顺市人民政府法制办公室负责解释。
第十九条 各县(区)可根据本办法制定实施细则。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
“传销”一词是从英文Multi Level Marketing翻译过来的,意思是:多层次相关联的经营方式。从商品经营营销学划分,传销也是“直销”范畴,直销是Direct Sale中译,意为:无店铺销售,它分为单层次营销和多层次营销,国际上习惯将单层次营销称为“直销”,将多层次营销称为“传销”。
直销从19世纪中叶在美国出现,一百多年来这种商家和消费者双赢的经营模式,在全球发展迅速,随着我国改革开放,这种商业经营模式也进入我国,最早进入内地的一些知名国外企业如“安利”、“雅芳”等取得了很大成功,也带动了国内的这种经营模式的发展。但“南橘北枳”,由于我国社会主义市场经济尚不完善,法律法规不完备,管理手段相应落后,加之这些知名大企业在内地运用的是“店铺加直销员”的多层次营销,按当时的政策称为直销,造成了人们对传销、直销概念上的认识混乱,这种经营方式很快被一些不法分子利用,他们利用传销大肆从事非法经营,集资诈骗,销售假冒伪劣商品等违法犯罪活动,导致这种被国外称为“老鼠会”、“金字塔型销售”的传销违法犯罪活动在全国风行,引起经济秩序混乱,给国家和人民造成了巨大的经济损失。国务院于1998年4月颁布了《关于禁止传销经营活动的通知》全面封杀了中国的直销经营。
但是传销活动沉寂了没多久,很快就改头换面死灰复燃并呈迅速滋生和蔓延之势,手段更加多样化,活动更加隐蔽,组织形式更加严密。人数更加众多,危害更加严重,致使很多群众受骗上当,引发了到政府部门上访静坐,甚至围攻政府机关和封锁国道等事件,发生了被骗人员因生活无着,实施盗窃、抢劫等犯罪,有的自杀甚至杀死传销组织者的恶性案件,严重破坏了正常的市场和社会秩序。引起了党和政府的高度关注,温家宝总理、吴仪副总理等领导都对打击传销活动作了重要批示。由于法律法规滞后,政策界限不清晰,有关职能部门对传销违法犯罪活动的打击治理不是很有效,在国务院颁布《禁止传销条例》和《直销管理条例》后,传销活动仍无收敛,还呈猖狂之势,引发各种社会问题,已经成为一种“经济邪教”。
如何有效地打击传销犯罪活动,笔者对传销的特征、打击查处传销活动的难点和对策作些粗浅的探讨。
一、 传销活动特征
(一)行为极具欺骗性。传销活动主体绝大多数都是国家注册的合法公司企业,宣称从事的是正常合法的商业经营活动,除早期自称自已是传销外,现演变成用“重复消费”、“框架营销”、“网络倍增”、“连锁经营”、“复合加盟营销”、“消费联盟”、“滚动促销”等等华丽新潮的新名称,打着电子商务,网络经济,下岗再就业等旗号,以“点石成金”,“快速致富”的诱饵,诱骗不明真相的,搞不清“直销”、“传销”为何物的人们上当,参与非法活动。
(二)传销活动的非法敛财性。传销活动的组织者目的是为了牟取暴利,所以他们不论以何种名目为掩护的传销活动,在发展下线时都要收取费用,有的要参与者购买商品为加入条件,其商品的价格严重背离商品的实际价格,有的更干脆以“加盟费“、“会员费”、“许可费”、“培训费”等直接支付现金为加入条件,组织者和参与传销人员在所谓的“经营”中所获取的收益,并非来源于商品销售或服务所得的合理利润,而是层层盘剥他人加入传销活动时所购买商品的虚价部分或交纳的费用。所有钱财被金字塔顶尖的几个少数组织者攫取,下层的受骗者除了自已的钱财被骗,亲友的钱财被骗,受害者变成骗人者,不断循环扩张,成为组织者敛财工具,财富对他们来说永远都是个“水中月亮”。
(三)参与人员成分的复杂多样性。“拉人头”是传销活动最本质特征,参加传销活动的人数众多,老、中、青少年都有,下层大多属于下岗人员、农民、退休职工等低收入者,也有大中学生、教师、医生甚至公务员参与。主要手法是“杀亲杀熟”,由先加入的人以用工招聘、购销商品、合伙经商等名义,欺骗拉拢自已的亲属、朋友、同学、同事、邻居加入传销活动,上线发展下线,一层一层欺骗拉拢人们参与,呈金字塔型地向下放射发展扩大,成为传销的牺牲品。
(四)组织形式的黑社会、邪教性。传销活动的组织者在与各职能部门的周旋中,不断总结经验,使之活动更加隐蔽,控制手段更加严密,作案手法更具欺骗性,在组织活动中分工明确,有组织者、管护人员、“讲师”,使用了黑社会手段(有的传销组织本身就控制在黑社会性质组织手里),将参与者集中到一地居住,实行“家长制”管理,24小时监控,隔绝与外界的一切联系,不允许随意外出,不准看电视,听广播,不准看报纸杂志,对一些想退出的受骗者专人看管,非法拘禁,有的施以暴力或暴力相威胁。在精神上进行强制控制,采用集中上课培训,由所谓“专家”、“业绩突出骨干”上课,强制性地不间断地对参与者进行强制精神灌输,经过反复洗脑,使参与人员坚信人人都能成为富翁。使部分人中毒很深,沉湎于传销活动。其组织形式控制手段与邪教组织大同小异,成为名符其实的经济邪教。
(五)传销活动的顽固性。由于查处打击力度不强,在查获的案件中,对传销组织和骨干分子没有伤筋动骨,不能彻底摧毁。在暴利驱使下,他们另起炉灶重新开张,造成了甲地被查处后到乙地又聚集的恶性循环。
二、打击传销存在的难点
(一)法律滞后影响执法。直销自20世纪90年代初进入中国,至今短短10多年时间,从正当的经营模式,演变派生成泛滥内地的传销违法犯罪活动,导致经济秩序混乱,给国家和人民造成巨大的损失。对这一新的事物,我们建章立法却严重滞后,查处打击传销违法犯罪活动无据可依,现有的法律规定中,没有直接针对传销犯罪的罪名,只能以《刑法》非法经营罪、非法拘禁罪等相关罪名,追究这些在传销活动中发生的犯罪,但是由于犯罪行为的复杂性和特殊性,在追究这些犯罪时,法理上还有很多争论,定性定罪产生不少分歧,很少有传销组织者和骨干分子受到追究,因此难以震摄日益严重的传销犯罪活动。2005年国务院颁布的《直销管理条例》和《禁止传销条例》二部法规,也因缺乏有严厉强制力的法律支持,使得二部法规的执行大打拆扣。
(二)慨念混淆认识模糊,影响查禁。传销究竟为何物,它与直销有何区别?国家是否允许,很多人不清楚,就连部分职能部门的执法人员也不是很清楚。国家工商总局在97年1月颁布过《传销管理办法》,在政府文件中,媒体宣传上还有个“非法传销”的提法,打开电脑搜索,会出现许多“国务院制订颁布《禁止非法传销条例》”的条目,加之这些进入中国内地的世界知名直销企业,他们经营活动的走调变样,一些国有企业如保险公司,在培训员工、业务会议上的做法与传销组织对参与人员进行的精神灌输形式上差不多,对社会起了很大的误导作用,造成非法传销被禁止的,传销还是允许的误解,人们头脑中存在着“直销”、“传销”、“非法传销”三个模糊慨念,认为自已在搞的与知名正规公司和国家企业一样的,自已在从事的活动也是合法的。加上新的传销方法不断出现,所以造成了大量不知情群众的积极参与。执法人员看传销组织从事的活动也是似是而非,在查处上就缩手缩脚, 甚至不敢查处,更使群众误认为这些经营行为是合法的。
(三)调查难取证难,影响打击效果。在查处传销违法犯罪活动中,由于它的主体合法,人员众多,异地活动,参与人员不配合等特点,造成调查取证困难,查处一处传销活动,当场查获的人员少则十几人几十人,多则几百人,人员来自全国各地,要逐人调查取证,牵制大量的人力物力,而法律又没规定可以长时间限制人身自由,要完成调查取证工作十分困难。有些案件众多的下层被骗人员四散在各地,要取得这些人的证据,也是项十分艰难的工程。还有一些只有被骗群众的报案案件,他的上线在异地,有的不知上线的姓名地址,有的上线他推上上线拿走了钱,查处这种案件更是难上加难。传销活动的一些书证也很难提取,查获的案件中获利行为,不是没有记帐就是帐目不全,有的故意隐匿、销毁,几乎很少能取得完备的证据,使得组织者、骨干分子逃过刑事追究,有的仅以行政处理了事,容易造成死灰复燃。
(四)受害者不合作、抗拒执法。经过传销组织“洗脑”,部分被骗参与传销活动的受害者中毒太深的,一些陷入传销骗局虽已经了解内幕还企图捞回自已损失的,他们对政府取缔行动不理解,不配合,拒绝解救,对抗调查,有的行为偏激妨害执行公务,有的甚至聚众闹事、哄抢财物、砸毁车辆、堵塞国道,拢乱政府机关工作秩序。
三、 打击传销犯罪的对策
(一)加强宣传力度,提高全社会认识。传销至所以能象滚雪球似地快速蔓延扩展,关键是人们对它美丽外衣下的欺骗本质认识不清,我们要从维护广大人民群众的切身利益出发,充分运用广播、电视、报刊等各种舆论宣传工具,向群众宣传国家对直销、传销经营活动的政策法规,国务院颁布的《直销管理条例》和《禁止传销条例》,对什么是直销,什么是传销的慨念,有了明确的界定,《直销管理条例》第三条规定:“本条例所称直销,是指直销企业招募直销员,由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者(以下简称消费者)推销产品的经销方式。”《禁止传销条例》第二条规定:“本条例所称传销,是指组织者或者经营者发展人员,通过对被发展人员以其直接或者间接发展的人员数量或者销售业绩为依据计算和给付报酬,或者要求被发展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益,扰乱经济秩序,影响社会稳定的行为。” 这两个法律定义能使全社会提高识别传销违法犯罪活动的能力。
还要选择典型案例向人们揭露传销犯罪活动的欺骗性和非法敛财本质,披露那些打着电子商务、网络经济,不断创造着各种看似十分前卫时髦新名词的传销活动的实质,认清传销活动给整个社会造成的不信任危机,以及诱发各种犯罪,破坏社会主义市场经济和社会安定的严重后果。从而增强人们抵制传销的免疫力,自觉做到不参与各种传销活动。
(二)积极履行职能,协同作战,共同治理传销活动。治理传销违法犯罪活动,是一项涉及面广,工作量大,政策性强的工作,各职能机关要在党委、政府的统一领导下,密切配合,协同作战,在查处中要互通情报,信息共享,对发现的传销活动,必须立即查证落实,坚持露头就打,不让它蔓延。社区要加强暂住人口管理和出租房屋治安管理,预防传销在社区和乡村活动。
(三) 用好用足法律武器,严惩传销犯罪。目前法律法规的相对滞后,给打击传销带来一定难度,在国家未对传销犯罪专门设定为“传销罪”罪名情况下,对查获的传销案件,要用好用足现有的法律法规的有关规定,分析研究案件的基本情况和所获取的证据,对涉嫌触犯《刑法》有关条文的,按所涉的罪名追究犯罪嫌疑人的刑事责任。对组织传销活动的,其获取的财物数额达到构成犯罪标准的,以非法经营罪追究其刑事责任;隐瞒实际情况以返利为诱饵,向下家推销与实际价值高出好几倍产品的,数额较大的,以诈骗罪追究其刑事责任;以收取入会费、加盟费、发行期股等等,符合诈骗 、集资诈骗、非法吸收公众存款犯罪构成要件的,以诈骗 、集资诈骗、非法吸收公众存款罪惩处;将受害人骗到异地,强制关押“洗脑”,对不听话的人进行体罚,对逃跑的人使用暴力伤害、抗拒妨害有关部门解救的,以非法拘禁罪追究犯罪嫌疑人的刑事责任。
对提供场地、出租房屋给传销活动的单位和个人,如明知在其提供的场所从事传销违法犯罪活动的,应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法规进行处罚,对在查禁工作中向传销人员通风报信、编造谎言欺骗执法人员、以暴力或暴力威胁阻碍查禁的,可按窝藏、 包庇 ,妨害公务追究场所提供者法律责任。
(四)加强情报信息,建立长效工作机制。传销活动具有诡秘性、反复性、高对抗性特点,要加强情报信息工作,将工作的触角延伸到最基层,要依靠广大群众和使用专门力量相结合,收集情报信息,及时发现传销活动的蛛丝马迹,做到防患于未然。同时要总结经验,分析研究出现的新情况、新问题,建立和完善科学的工作机制,使我们的工作始终处于主动,不断提高打击查禁传销的能力。
打击治理传销违法犯罪活动是一项长期而艰巨的任务,必须站在讲政治的高度,抱着对人民利益极端负责的态度,行使自己的职责,以期达到剿灭传销这一“经济邢教”的目的 ,为社会主义市场经济健康发展扫清道路。