从小产权房现象研究我国宅基地使用权制度的完善/刘彦龙

从小产权房现象研究我国宅基地使用权制度的完善

刘彦龙

引言

　　小产权房是当今我国房地产行业比较敏感的话题,同时它也是相关法律领域争议最大的问题;但是，从实质上分析它涉及的是我国农村宅基地使用权制度的理论焦点和实践走向。
一、小产权房现象概述
（一）小产权房的含义及其法律属性揭示
　　小产权房（俗称村证房）并不是一项法律术语，而是从日常生活中衍生出来的概念。所谓小产权房是指建设在农村集体所有土地上的商品性质的房屋，房屋建设目的是为了出售，而购买者是非本农村集体的城镇居民或其他农村人口。国家不承认购买者的所有权，购买人不能取得国家发放的房屋所有权证书，相对于符合国家法律、能够取得房屋所有权证书的商品房，上述类型的非法建设由于没有经过政府征地和土地出让手续，因此无法办理产权证和土地使用证，只能取得乡、村一级组织发放的不被国家承认的所谓产权证书，因此被称为小产权房。[1]目前的小产权房有两种：一种是在集体建设用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，连外村农民都不能够买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。
　　那么，小产权房的法律属性如何，其究竟是否合法、能否购买或转让？首先应当明确的是小产权房只要依法办理了相关审批手续，其就是合法建筑，法律是允许乡村集体在集体土地上建造住宅的。因此，并非只要是小产权房就是非法建筑，其只是因销售环节存在的一些问题和现行法律法规发生冲突，才让人误认为是非法建筑。既然是合法的，那么小产权房是否可以购买和转让呢？根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而农村宅基地属集体所有，村民对宅基地也只有享有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不能受到的法律认可与保护。由此可见，小产权房是不能向非本集体成员的第三人转让或出售的；但这并不是说小产权房就不能转让，而是说其转让或出售的对象是限制的，只能在集体成员内部转让。
（二）我国小产权房的现状研究
　　自2007年以来，各地的小产权房陆续曝光。据不完全统计，小产权房的市场份额在北京大概为20%左右，在西安估计占到25%到30%，在深圳则可能高达40%～50%，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。例如，南京的八卦洲是长江上仅次于崇明、扬中的第三大岛，近年，这块宝地竖起了“南京最后一块富人区”的招牌，公寓、别墅项目横空出世，并且以低至2000多元每平米的价格热销，引来众多城区购房者的抢购。这里的别墅和公寓，全是小产权房。[2]
　　而实际上，小产权房的模式主要有以下三种:一是以新农村建设、旧村改造名义开发建造小产权房。这是目前最为普遍的运作模式。其基本流程是,开发商和村委会合作或者村委会自行组织建设,在宅基地、乡镇企业废弃地甚或违法占用耕地擅自开发住宅,委托公司代理销售或者自行销售,并向购房者发放由村委会自行制作的“宅基地本”或乡镇政府制作的“房产证明”,非法获利。二是以村镇建设、农业园区开发为名建造小产权房。这也是一种主要的运作模式。利用存量宅基地、集体建设用地,以满足当地农民居住需求为托词,借平房改造之机,超审批范围扩大建筑面积,占用耕地来建造住宅,将其中一部分进行“市场化销售”,所获收益归集体所有,向全体村民分红,并由村委会进行物业管理,安置村民就业。三是以农业观光园、农业采摘园等农业开发为名圈地进行住房开发。这种模式正逐渐成为小产权房的重要模式。通过村委会租赁村里的土地,以农业项目开发为名,将一部分土地建设成为瓜果、蔬菜、养殖等农产品开发基地,另一部分则以农业用房的名义开发成为低密度、高档次的商品房予以出售;有的借农业开发之名,实为个人租赁农业用地,签定长期租地合约,然后自己建造别墅对外销售。[3]
（三）小产权房的有关规定及其实施初衷解读
　　2007年，我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权，这是我国用益物权制度的特色；但其关于流转方面只是说适用土地管理法的相关规定。而在这之后，2007年12月，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，会议提出“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。2008年1月，国务院办公厅又发布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。通知规定，任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发，严禁通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有用地，严禁将农民集体所有建设用地使用权流转，用于商品住宅开发。农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而在2008年4月，国家土地督察北京局局长在全国土地执法百日行动成果发布会上再次重申，小产权房就是无产权房，在建设过程中没有经过批准手续，不会受法律保护。
其实，国家一直对小产权房实施“打压”政策，是具有一定根据和说服力的，这就是相关政策实施的初衷。首先，从中央层面考虑，国家确实会担心小产权房一旦放开，土地调控方面会出现失控状况。在政策“打压”的条件下，现实中的土地违法事件仍然层出不穷；而真要对农村土地“开禁”，后果难以想象。其次，国家禁止商业开发农村土地，很重要的一个目的在于“守住18亿亩耕地红线”，以确保粮食安全。最后，具体到宅基地上，国家从宏观上认为应该对流转予以限制，这主要是担心一旦农民在城市无法生存，而又失去了农村的立锥之地，可能会构成社会的不稳定因素。[4]
　　几乎可以说，尽管中央政府一再重申要禁止小产权房的交易，但这种实际上没有产权的房屋却呈现出“青山遮不住，毕竟东流去”之势。然而，在现有的法律框架内，却找不到小产权房存在的有力依据。

二、我国宅基地使用权流转理论的多角度深入研究

　　宅基地使用权，是我国《物权法》确认的特有的一种用益物权，是指使用权人占有、使用集体所有土地并在该土地上建造房屋及其附属设施，并排除他人干涉的权利。它是我国农村土地所有制下解决集体组织成员居住问题的制度设计。从这个定义以及前文所述我们不难发现，宅基地使用权流转是被现行法律、法规严格限制的，也可以说是被禁止的。这是因为把交易主体限定在本集体组织成员内部其实相当于扼杀了其流转的决定性动因——经济利益。那么，这种限制（或者说是禁止）是否有法学科学的依据呢？我们将从以下三个角度进行深入研究。
（一）宅基地使用权物权性质角度下的流转理论研究
　　宅基地使用权已被《物权法》定义为用益物权的一种。众所周知，用益物权属于不完全物权，其物权权能是不完整的。相对于完全物权（即所有权）的占有、使用、收益、处分的四大权能，宅基地使用权主体只是享有对客体的占有、使用权能。这一点无可厚非。但是，广义上的使用也包括权利人对客体的处分权，更何况用益物权也遵循权能弹性规则，其目的就是为了更好的发挥物的用益功能。
　　严格限制交易主体有违物尽其用原则，会损害农民利益。为发挥物的效用，物权的特性之一为让与性，即物权可以自由变更其主体，使物归属于能做到较有效率使用的人。我国法律将宅基地使用权的转让主体仅限定为本集体组织内的成员，而不包括集体组织以外的人，限制了宅基地使用权权能的充分发挥，尤其不利于发挥宅基地的使用价值。因为，物的价值不在于所有，而在于所用，只有在使用过程中才能保值增值。[5]因此，我们应该始终牢记这样一种观念，即任何权利一旦不能流通，它也就失去了存在的价值。
　　其实，宅基地使用权不仅有用益物权的性质，更牵涉到一个完全物权——农民集体土地所有权；而如果站在这个角度上，我国现行流转理论更是难以立足。从法学学科角度，尤其是从民法角度，我们可以说这一权利有许多难以把握的问题，而且这种创建基本没有考虑到它作为一种财产权利尤其是作为一种物权应该具备的法律要求。其突出的表现就是所有权人不得任意处分土地，不得凭借行使土地所有权而买卖或以其他形式转让土地；农民只能在自己拥有的土地上从事农业生产这一土地收益率最低的经济活动。一块土地，假如被法律限制只能用于收益率最低的活动，那这样的所有权就没有多大的意义了，农民的所有权就成为了空洞的权利。可以说，从法律上看，这种权利被表述为完全物权，但是在经济上实际表现为“有限所有权”。[6]所有者在收益权能和处分权的缺失，“小产权房”的买卖才会在隐形市场的夹缝中寻找生存。
　　同时，我们也应该看到，目前的集体土地所有权主体似乎缺位。土地名义上属于集体所有，但现实的三级组织（村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织）都行使着所有权，而且也都存在行使缺陷问题。农民却丧失表达自由并参与的权利,这样所有权真正的主体享有者和权利行使者产生了严重的分离，造成了集体土地所有权主体地位的缺位。在集体所有土地制度的设计中，所有权主体地位的缺失严重影响了对农民权益的保护。[7]其实，集体产权、集体所有是一个虚化的概念。“所谓土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了乡村干部的个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地谋取私利和利用土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说有的地方的乡村干部已经蜕变为新一代的“地主恶霸、土豪劣绅。”[8]一种虚位的法律主体，始终无法成为土地所有权权利的享有者和行使者，为小产权房现象的产生留下了制度的缺口。
（二）宅基地使用权设定目的角度下的流转理论研究
　　一般认为，宅基地使用权是我国农村集体所有制下解决其成员居住问题的制度设计，是带有一定社会福利性质并承担一定社会保障功能的权利。正是基于这种考虑，宅基地在我国是无偿取得的，同时在流转时也是被严格限制的；道理很简单，立法者目的只在于保障农民基本生活。那么，这种充当“监护人”的保护能否真正维护农民利益呢？其实不然，我国当前存在的“民工潮”问题恰好从侧面证明了土地甚至宅基地的社会保障功能被削弱的趋势，同时结合二元制城乡户籍制度，农民的土地所起的社会保障作用很是微小，甚至成为了把农民束缚在农村的枷锁。更何况农民的社会保障是一个综合问题，根本不是区区一个保有宅地可以解决的,它也就是一个“治标不治本”的举措。[9]由此可见，准许宅基地使用权流转与其社保功能并不互相排斥。
　　禁止城镇居民在农村购买住宅的规则很值得探讨。首先，房屋是农民的合法财产，原则上可以自由处分；其次，城镇居民原则上也可以自由购买他人合法财产。再次，以农民为“弱者”,而立法者充当其“监护人”,未必真正维护了其利益。“弱者”并非“弱智”,农民自有自己的智慧,立法者不必杞人忧天；如果真是为保护农民利益,真正的症结不在于防范城镇居民对集体土地的“侵入”,而在于防范国家和行政机关对集体土地的“侵入”和他们与不良开发商的“官商勾结”,后者才是农民利益的真正威胁所在。另外，仅在农民所在集体内进行宅基地的流转，无法形成有效市场，更无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。[10]
　　当然，解决农民社会保障低的问题，并不是本文能够做到的，但是应该认识到，农民的土地权利目前还不够；这至少是其中的一个因素。“农民地权的变革直接引起了农民身份的变革，财产权利建构和支撑着身份自由，身份自由巩固和发展着财产权利。”[11]在民法学上，任何一种权利的设置，包括它的取得、变更与消灭都应该有其法律伦理的基础；可农民地权的基础却是国家掌握土地命运前提下的部分让渡，这就难以符合法理了。那么，为什么政府仅让渡给农民地权的使用权，而不赋予农民处分与收益权呢？恐怕真正的目的在于实现政府对土地的垄断，也就保留了开发商对土地垄断的政策基础。所有的人都明白土地垄断意味着什么，而政府则更清楚放弃土地垄断意味着什么，那将是土地利益链条的重整和利益结构的重新分配。因此，农民的社会保障是社会的保障，应由社会统一安排，不能冻结农民个人的财产权，作为农民今后的社会保障。[12]
（三）我国农村地权冲突角度下的流转理论研究
　　农业、农村、农民问题是我们党和国家工作的重中之重，而“三农”问题的核心就是农村地权问题。在我国农村，地权分割中存在着三种权利主体之间的两大冲突（国家地权和农民地权的冲突和农民集体所有权和个人权利的冲突）。农民作为弱势个体，其地权就在两大冲突中被无情挤压和架空了。
　　首先是国家（实为各级政府）地权和农民地权的冲突。这一冲突是由即所谓的“土地一级市场的国家垄断制度”引起的，其含义是土地第一次进入市场机制之前，必须首先通过国家征地的方式将农民的土地所有权转化为国家的土地所有权，然后才能进入市场交易。这样农民的地权就无法体现市场价值，土地的价值以及增值只能由国家取得；它本身享有的民法上的特性无法体现。这种制度下就存在了一种超乎一切的国家地权，其结果就是农民地权的财产功能被我国法律剥夺。目前，这项制度的正当性越来越引起怀疑，为什么农民不能从土地开发中获利，为什么农民只能做农民，说到底理由不充分。[13]
　　其次是农民集体所有权和个人地权的冲突。农民地权，事实上有两种：一是农民集体地权，即所谓的农村劳动群众集体土地所有权，另一个就是农民个人的地权，也就是农民作为集体的成员在集体中的权利。农民在集体中到底有何权利？在我国法律没有明确表述的情况下其权利自然得不到有效的保障。这种制度设计既违背了建立集体所有权的初衷，也明显与法理不符。[14]
　　两种冲突对农民地权的损害很大，特别是在土地流转时，农民就基本丧失了对自己拥有土地交易谈判的地位，其参与土地流转的权利受到制约，合法利益当然就成了一纸空文。所以，为维护并实现自身合法利益，农民就以“非法手段”在地权利用上进行了“自力救济”。总之，经济利益成为了小产权房诞生的温床。可以说，小产权房的诞生，尽管于法不容，但在目前社会状态下又有其必然性。

三、小产权房问题的解决与宅基地使用权制度的完善

（一）解决小产权房问题的规范治理建议
　　“大禹治水，疏而不堵”，小产权房问题也适用同样道理。其实，对于政府来说，在目前的情况下应该进行自我反思，在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形并对其予以承认，这将会极大的化解社会矛盾。而笔者认为，对于小产权房问题，一味的限制和完全的放开都是不可取的,我们可以采取一些中庸之道，这就是“小产权房有条件、依规制合法化思路”。下面，笔者将对这一思路展开分析，这也就是本人对于此问题的规范治理建议。
1．前提：按照市场规律修订相关法律制度
　　小产权房合法化，首先应该得到现行法律、法规的认可，因此我们急需按照市场规律修订相关法律制度。立法者在制定《物权法》过程中回避的做法实际上也为完善宅基地使用权自由流转制度留下了空间，即不必修改《物权法》，就可以完成宅基地使用权自由流转制度的构建。但是，《土地管理法》急需按照市场规律修订，必要时也可制定专门的法律、法规，以保证小产权房问题的解决有法可依，进而才能实现合法化。
2．条件：对现有的小产权房进行区别处理
　　2008《城乡规划法》的实施是我国规划史上最大的一次放权，这部法律的实施使得各级地方政府具有了相应的村镇规划的主导、主审权。因此，对建设在农村集体宅基地上的小产权房，并且符合相应规划的，予以合法化；对占用农用地，尤其是耕地的“小产权房”要坚决予以拆除，以保护18亿亩耕地的红线不动摇；对处于在建或是酝酿筹划阶段的小产权房，应该先责令停工或停止筹划，然后对其是否符合规划予以查明后再做处理。总之，小产权房的合法化是以是否符合规划为条件的。
　　至于地方政府的规划是否合乎法律规定，这就要靠各级政府的切实依法办事和有关部门的监察力度了；其实，我国当今法治面临的主要问题是如何使法律规定落实到实处，而不仅仅在于是法律、法规的缺失。
3．途径：关于小产权房问题的三种规制措施
　　第一，我们可以“以小转大”，也就是通过责令补办手续、补交土地出让金和税费，在现有法律体系内予以转化为商品房，获得完全的产权；但这种途径手续比较繁琐并且不利于已购房者的利益保护。因此，为保证它不成为国家的事后征地，笔者主张政府除收取必要的手续费以及税费外，其他补交钱款（主要是土地出让金）必须转交农民手中。
　　第二，我们可以做一些变通的处理，比如将这些房屋变成经济适用房或廉租房，用于当地的社会保障，这样可以省去补交土地出让金的麻烦；或者，将这些房屋用于政策性租赁的方式（政府定价）交给农民组织管理，其长期的租金可作为农民的长期收益，解决土地被占用后的收入保障问题。[15]

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