关于“公安分局”的法学解析

我国直辖市、较大的市辖区的公安机关称谓“公安分局”，是民国以来的历史沿用，关于较大的市辖区公安分局的设置设立、管理体制、主体资格、法律属性、外部关联等问题不仅法律规定上存在差异甚至是矛盾与冲突，全国各地的实际情况也有所不同甚至是有些混乱，如何对较大的市辖区公安分局进行制度规范和法律厘定，是我国公安管理体制改革应当急切解决的理论与现实课题。直辖市辖区公安分局的属性、设立、管理等已无争议，市管县领导管理体制改革后大量衍生的所谓地级市所设立的市辖区公安分局无法律依据，在此均不涉及，本文只讨论法定的较大的市辖区公安分局的相关问题。

一、“较大的市”的法律含义
“较大的市”作为一个宪法概念，在地方立法制度与行政区划制度中获得广泛的运用；然而，各处的运用存在着多义性乃至歧义性。根据《宪法》规定，“较大的市”是不享有地方立法权而专享辖区/县权的一类特殊的“市”，《立法法》赋予了“较大的市”的人大与政府享有地方性法规、规章制定权。
我国《宪法》第30条规定中华人民共和国的行政区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
第一款规定的是行政区划制度的一般情形，我国地方行政区划以三个行政层级为常态，即省级－县市级－乡镇级。第二款作出了例外性规定：“较大的市分为区、县”。这里的“较大的市”特指前款第二项的“市”中的某个特定部分，才可分为区、县。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中凡涉及到“较大的市”的，均规定为 “省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”，由此具体化了“较大的市”的外延包括两个部分：其一是“经国务院批准的较大的市”，其二是“省、自治区的人民政府所在地的市”。 而《中华人民共和国立法法》第63条规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市。”在这三个部分中，“省、自治区的人民政府所在地的市”乃自然获得“较大的市”的地位，无需经过专门的审批程序，其数量由于省级行政区划的稳定而相对稳定，这类城市现有27个：太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐。对经济特区的设定，多出现在改革开放初期，近二十年来也未批准新增经济特区，“经济特区所在地的市” 有4个：深圳、珠海、厦门、汕头。第三类“较大的市”需经国务院专门审批，先后有18个城市被批准为“较大的市”： 唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。
80年代初开始，我国推行市管县体制改革，先是在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制，后是以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，使城市和农村紧密结合，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行市管县体制的地级市迅猛攀升，完全超越了“较大的市”的外延。尽管如此，国务院没有再审批新的 “较大的市”。市管县体制改革衍生的大量所谓“地级市”，有的地级市也设市辖区，都不就视为法律上的“较大的市”，仅仅应看作是国家行政管理体制改革中的过渡性产物，也将随我国省管县体制的全面实施走向消亡。

二、市辖区公安分局的设立与称谓
我国《宪法》第30条规定直辖市和较大的市分为区、县，第107条还规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的公安等行政工作。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。我国《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。根据上述规定，我国市辖区与县一样为地方行政区划，市辖区人民政府属县级地方行政机关，区人民政府应提出方案，报市人民政府批准，并报区人民代表大会常务委员会备案后，设立区公安行政管理机构，管理本区域内的公安行政管理工作。这就表明市辖区公安机关是独立的行政管理机关，其机构设立、编制管理，财政支出、人事任免等事项皆由市辖区人民政府履行法律程序后自主决定，不由该市人民政府或者该市公安机关决定。
而《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）第3条规定：县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。第6条规定：设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。公安分局内设机构包括综合管理机构和执法勤务机构的设立、撤销，按照国家规定的权限和程序审批。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》（公通［1993〕112号）就公安机关管理体制问题重申城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制，干部任免前要征求区党委、政府的意见。根据上述规定，市辖区公安分局是市辖区公安行政工作的管理机关，由市公安局设立，属市公安局的分设机构，实行市公安局领导为主的管理体制。这就表明市辖区公安分局是市公安局的分设机关，其机构设立、编制管理、财政支出、人事任免等事项由市公安局决定，不由市辖区人民政府决定。
由此看来，我国法律与国务院及公安部关于市辖区公安分局的机构设立、法律属性等的规定是有差异的，甚至说是有矛盾与冲突的。按照法律矛盾与冲突的解决机制，实行上位法优于下位法的原则，市辖区公安分局的设立应由市辖区人民政府决定。这样的话，市辖区公安分局的称谓也不应该称为“××区公安分局”，更不应该称为“××市公安局××区公安分局”，而应该称为“××区公安局”，或者称为更规范化、更国际化的“××警察局（署）”。

三、市辖区公安分局的行政主体资格
我国《行政处罚法》 第15条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第20条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《治安管理处罚法》第7条规定国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第91条规定治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述两个法律的规定，我国享有治安行政处罚权的行政主体是县级以上人民政府公安机关，同时法律也授权公安派出所享有警告、五百元以下罚款的行政处罚权。
目前我国较大的市公安机关的机构体系是：市设公安局、市辖区设公安分局、市辖区公安分局下设公安派出所。市辖区公安分局如果定位为市辖区人民政府组成部门，属县级以上公安行政管理机关，依法享有国家法律规定的行政处罚权，具备行政主体资格，这应该是没有争议的。市辖区公安分局如果定位为市公安局派出机构，这里涉及三个问题：一是何谓派出机构，法律、行政法规没有明确规定，派出机构的法律属性本身就无法确定。二是根据《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》的规定，市辖区公安分局是市公安局的分设机构，而“分设机构”是的法律地位是不清晰的，法律没有“分设机构”一说，“分设机构” 能否认定为“派出机构”。三是根据《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）的规定，设区的市公安局根据工作需要设置市辖区公安分局，把市辖区公安分局认定为市公安局的派出机构，即市人民政府工作部门公安局根据工作需要在一定区域内设置的管理治安行政事务的机构，那么市辖区公安分局只能认定为市人民政府工作部门即市公安局的派出机构，而不是市人民政府的派出机构，更不是市辖区人民政府的派出机构，这里就存在市辖区公安分局是否属于法律规定的县级以上人民政府公安机关的问题。如果说市辖区公安分局是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为市级人民政府的公安机关（市公安局派出机构），这样才具备行政主体资格；如果说市辖区公安分局不是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为相当于县级以上人民政府公安机关。而相当于县级以上人民政府公安机关在旧的《治安管理处罚条例》规定中才有行政处罚权，依照《行政处罚法》和《治安管理处罚法》是没有治安行政处罚权的，不具备行政主体资格。

四、对市辖区公安分局行政行为的法律救济
对市辖区公安分局行政行为的救济主要关涉行政复议。我国《行政复议法》第12条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第15条规定：对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。
行政管理相对人对市辖区公安分局行政行为的复议机关选择权关键是对城市公安分局的定位的理解。行政管理相对人不服市辖区公安分局具体行政行为，能否向政府申请行政复议，由哪级政府受理，有不同的认识：一种情形是不能向市辖区政府申请行政复议，理由是市辖区公安分局是市公安局的分设机关，不是区政府的组成部门；另一种情形是可以向市辖区政府申请行政复议，但对受理机关又有两种意见：一种是市辖区政府，理由是市辖区政府是市辖区公安分局的同级政府；另一种是市政府，理由是市辖区公安分局是市公安局的派出机构，对政府工作部门派出机构具体行政行为不服的，可以向政府工作部门的同级政府申请行政复议。我国行政执法实践中的作法也是不统一的，认为市辖区公安分局是市辖区人民政府工作部门，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向市辖区人民政府申请行政复议，或者向市公安局申请行政复议；认为市辖区公安分局是市人民政府工作部门公安局依法设立的派出机构，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向设立市辖区公安分局的市公安局或者市公安局的市人民政府申请行政复议。

五、市辖区公安分局与公安派出所的关联
国务院《公安机关组织管理条例》第6条规定设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。《公安机关组织管理条例》只规定市、县、自治县公安局根据工作需要可设置公安派出所，并没有明文规定市辖区公安分局也可设置公安派出所。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》在肯定城市公安分局是市公安局的分设机构的同时，又指出公安派出所是县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，要由县（市）公安局或者区公安分局直接领导和管理。实际上我国市辖区公安分局基本都按按街道辖区设置的公安派出所，派出机机构再设派出机机构的做法，在现有法规政策中无法理依据。市辖区公安分局作为市公安局派出机关，是代表市公安局行使行政职能，只承担有限的独立责任。市辖区的公安派出所当为市公安局派出机关，其现由市辖区公安分局管理的体制可以看作受市公安局委托行使行政管理权，可看作公安管理体制理顺过程中的过渡、权宜之计。
根据《治安管理处罚法》的规定，公安派出所可以作出警告、五百元以下罚款的治安管理处罚决定。对公安派出所的治安管理处罚不服申请行政复议问题，公安部法制局指明根据派出所管理关系的实际，今后对派出所的处罚决定不服，一律告知到县公安局或城市区公安分局申请行政复议。这样的做法是不当的，既不符合市辖区公安派出所的管理体制，也不符合国家法律的规定，剥夺了行政管理相对人向相关人民政府申请行政复议的权利。把市辖区公安分局定位为市辖区人民政府工作部门，市辖区公安派出所定位为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，可向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局所对应的市辖区人民政府申请行政复议。把市辖区公安分局定位为市公安局的派出机构，市辖区公安派出所又为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对市辖区公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，应选择向设立该市辖区公安派出所所对应的派出机构即设立市辖区公安分局的市公安局申请行政复议，而不是向市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立该市辖区公安派出所所对应的市公安局的市人民政府申请行政复议，而不是向市辖区人民政府申请行政复议。

四川省人民政府


四川省人民政府令[2012]262号



　　《四川省〈公共机构节能条例〉实施办法》已经2012年11月19日省人民政府第116次常务会议通过，现予发布，自2013年1月1日起施行。



四川省人民政府

2012年12月18日



四川省《公共机构节能条例》实施办法



　　第一条　为了实施国务院《公共机构节能条例》，结合四川省实际，制定本办法。

　　第二条　四川省全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织（以下统称“公共机构”）节能工作，适用本办法。

　　第三条　省人民政府管理节能工作的部门主管全省的公共机构节能监督管理工作。省人民政府管理机关事务工作的机构在省管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全省公共机构节能工作。

　　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构负责本级公共机构节能监督管理工作，指导和监督下级公共机构节能工作。

　　教育、科技、文化、卫生、体育等系统各级主管部门在同级管理机关事务工作的机构指导下，开展本级系统内公共机构节能工作。

　　实行省以下垂直管理的省级部门按照省人民政府管理机关事务工作的机构的统一部署，开展本系统内公共机构节能工作。

　　第四条　县级以上地方人民政府应当加强对公共机构节能工作的组织领导，建立公共机构节能工作协调机制，加大对公共机构节能改造的资金投入，将公共机构节能工作经费纳入同级人民政府管理机关事务工作的机构的综合预算。

　　第五条　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门开展公共机构节能宣传、教育和培训，普及节能科学知识。

　　公共机构应当建立、健全本单位节能管理的规章制度，开展节能宣传教育和岗位培训，增强节能意识，培养节能习惯，提高节能管理水平。

　　新闻媒体应当宣传公共机构节能法律、法规、规章和政策，发挥舆论监督作用。

　　第六条　公共机构负责人对本单位节能工作全面负责。公共机构的节能工作实行目标责任制和考核评价制度，纳入节能目标管理，节能目标完成情况作为对公共机构及其负责人考核评价的内容，具体办法由县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构会同有关部门拟定，经本级人民政府批准后实施。

　　第七条　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门，根据上一级人民政府公共机构节能规划和本级人民政府节能中长期专项规划，制定本级公共机构节能规划，将节能规划确定的节能目标和指标分解落实到本级公共机构。

　　公共机构应当结合本单位用能特点和上一年度用能状况，制定年度节能目标和实施方案，并按规定报本级人民政府管理机关事务工作的机构备案。

　　第八条　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门按照管理权限，根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗综合水平和特点，科学合理地制定包括水、电、煤、油、气等内容的公共机构能源消耗定额，财政部门根据能源消耗定额制定能源消耗支出标准。

　　公共机构应当加强能源消耗支出管理，在能源消耗定额范围内使用能源；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明。

　　第九条　省人民政府管理机关事务工作的机构应当会同有关部门，建立公共机构能源消耗监测信息化管理平台，对能源消耗状况进行实时监测，定期统计并通报全省公共机构能源消耗状况。

　　公共机构应当实行能源消耗统计制度，按照国家规定的统计范围、指标口径、计算和分摊标准，指定专人记录能源资源消耗计量原始数据，建立统计台账，进行能源消耗状况分析，按规定向本级人民政府管理机关事务工作的机构报送上一年度能源消耗状况报告，并对报告内容的真实性负责。

　　第十条　公共机构应当按照规定进行能源审计，对本单位用能系统、设备的运行及使用能源情况进行技术和经济性评价，根据审计结果采取提高能源利用效率的措施。

　　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门，根据公共机构能源消耗状况和监督检查情况，对能源消耗量大和超过能源消耗定额使用能源的公共机构进行重点能源审计。

　　第十一条　鼓励公共机构采用合同能源管理方式，委托节能服务机构提供用能状况诊断和节能项目设计、融资、改造、运行管理等服务。

　　公共机构应当与节能服务机构签订能源管理合同，约定节能目标，明确服务内容，并自签订合同之日起30日内向本级管理机关事务工作的机构备案。

　　公共机构合同能源管理具体办法，由省人民政府管理机关事务工作的机构会同有关部门制定。

　　第十二条　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构应当会同发展改革、财政、住房城乡建设等部门，对本级公共机构既有建筑的建设年代、结构形式、用能系统、能源消耗等进行调查统计和分析，制定既有建筑节能改造计划，并组织实施。

　　公共机构既有建筑节能改造纳入政府投资项目管理的，按照有关规定履行项目审批手续。

　　公共机构在对既有建筑实施维修改造时，鼓励利用太阳能、地热能、风能等再生能源。

　　第十三条　公共机构应当控制会议数量和规模，缩短会议时间，充分利用机关内部场所和电视电话、网络视频等方式召开会议。

　　第十四条　公共机构应当推广、使用节能新技术、新产品、新材料，淘汰落后用能产品、设备。

　　节能产品、设备政府采购名录由省政府采购监督管理部门会同有关部门制定并公布。

　　第十五条　公共机构应当采取以下措施，降低用能消耗：

　　（一）加强场所、设施和设备等资源的集中整合；

　　（二）实行照明电路独立分控和智能化控制，使用高效节能照明产品；

　　（三）合理设置电梯开启的数量、时间，办公楼3楼（含）以下停开电梯；

　　（四）除特殊用途外，空调温度设定夏季不低于26摄氏度，冬季不高于20摄氏度；

　　（五）安装节水器具，加强供水设备设施的检查和维护保养；

　　（六）推行无纸化办公，提倡办公耗材再利用；

　　（七）建立用电巡视检查制度；

　　（八）法律、法规、规章规定的其他节能措施。

　　第十六条　公共机构应当采取以下措施，加强公务用车节能管理：

　　（一）控制车辆保有数量，按规定清理超编超标车辆；

　　（二）实行集中管理、统一调度，提高使用效率；

　　（三）建立车辆油耗台账，执行百公里耗油分类控制标准，定期公布单车行驶里程和耗油量，对油耗和维修保养费用实行单车核算。

　　第十七条　对在公共机构节能工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定予以表彰和奖励。

　　第十八条　对违反本办法规定的行为，《中华人民共和国节约能源法》和《公共机构节能条例》已有处理规定的，从其规定。

　　第十九条　公共机构违反本办法规定，使用能源超过能源消耗定额不能充分说明理由，由县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构责令限期改正；逾期不改正的，予以通报；造成能源严重浪费的，由县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构核查后提出处理建议，报同级人民政府决定。

　　第二十条　公共机构违反本办法规定有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门责令限期改正；逾期不改正的，予以通报：

　　（一）未按规定报送上一年度能源消耗状况报告或者报告内容不真实；

　　（二）未开展公共机构节能宣传教育和岗位培训；

　　（三）未按规定将能源管理合同备案；

　　（四）未建立车辆油耗台账或者未对油耗和维修保养费用实行单车核算。

　　第二十一条　县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构的工作人员在公共机构节能监督管理中有下列行为之一的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未依法履行公共机构节能监督管理职责；

　　（二）贪污、截留、挪用公共机构节能经费；

　　（三）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第二十二条　本办法自2013年1月1日起施行。