程序对社会主义法制的决定性
实体上的正义是抽象的、不易把握的,程序是具体的、容易把握的,实体上的正义只有通过具体的程序才能得到实现和保障。作为许多程序的组合构成的制度,能在多大程度上保障正义,取决于构成这一制度运行基础的程序。因此,程序是检验正义的标准。
这里的程序概念是广义的,包括法律上的程序以及以其他形式确立起来的对社会运行具有约束力的程序。包括被法律规范的程序和各种规章制度规范的程序。包括被明确宣示的程序和在实际上起着作用的虽然没有明示但被大家所认可的程序。包括约束立法、司法、行政等国家权力运行的程序,约束舆论工具运行的程序。程序对实现正义的作用日益受到重视,以至于在法学上提出了程序正义的概念,以区别于传统意义上抽象的实体正义的概念。
法律分为实体法和程序法,实体法规定了立法者所宣扬的价值取向,也就是立法者宣扬的什么是正义,什么是非正义,程序法则规定了实现正义的方法,是立法者制定的对实体正义的保障措施。实体法所宣扬的正义是否能实现取决于程序法是否对它提供了相应的保障,没有程序法保障的正义只能是镜花水月。判断一个法律制度正义性的标准是程序法而不是实体法,如果实体法赋予人们权利而程序法没有提供实现这一权利的途径,那么这是一个不能实现正义的法,它所宣扬的正义是虚假的。程序是正义的载体,没有程序就无法实现正义,正义只有通过程序才能得以实现,没有程序保障的正义不是真实的正义。
程序和实体何者更重要?有人认为,没有实体上的正义就无所谓保障实体正义的程序,毫无疑问实体是最重要的。还有人认为,二者就像鸡生蛋,蛋生鸡一样,是相辅相成、相互促进的关系,不能划分先后次序。应当说,后一种观点更有道理,实体正义和程序正义是在相互影响的过程中共同发展、共同完善的。但是在现实中,由于程序正义的发展水平往往滞后于实体正义,程序正义的发展水平往往决定了一个社会制度所能达到的民主程度,一个社会的民主程度往往表现为程序正义的发展程度。所以从实践来看,程序的重要性常常要大于实体。
中国的传统观念把实体的正义放在首位,而并不看重程序正义的价值。但由于人们心中通常都有自己对实体正义的标准,而人们对实体正义的看法在总体上往往没有大的差别,所以可以说建立正义的过程主要是建立实现正义的程序的过程,是建设程序正义的过程。因此,轻视程序就是轻视正义本身,所谓的“重实体,轻程序”的实质是对正义本身的轻视。在这个意义上,程序和实体上的正义是一体的。就如英美法国家,只是重视程序法的建设,很少关心实体法,在法律的很多方面都没有实体上的规定,但是对民众利益的保障却超越了偏重实体法建设的大陆法系国家,尽管大陆法系国家并不轻视程序法的建设。
程序不仅是保障正义实现的途径,它还是衡量正义的标准,通过对客观具体的程序的研究可以知道在一个社会能够实现多大程度上的正义。程序就像一杆秤,通过对程序的研究能够衡量正义在多大程度上得到了实现,保障程序正义就像制造一杆精密准确的秤,确立起衡量实体正义的标准。没有程序正义,我们就无法衡量实体正义,也就无所谓实体正义。没有标准会造成人们对周围世界的怀疑,没有程序的衡量人们也无法确定身边表面上的正义是否是真正的正义。
在中国,最缺乏的是程序正义,最被忽视的是程序正义,最迫切需要的也是程序正义。我们有马克思的唯物主义思想,有人民民主专政的共产主义制度,但这一先进的实体上的正义思想和制度却缺乏必要的程序来保障。我们知道资本主义制度存在许多缺陷,我们知道社会主义制度在各个方面优越于资本主义制度,我们知道社会主义社会的人民应当拥有高度的民主,但在现实社会中理想却离我们那样遥远。这是因为我们没有一套保障它得以实现的程序。应当说,我们在实体正义上超越了资本主义,但在程序正义上却还落后于资本主义,理想和现实在这里脱节。就像构成木桶的一块短木板一样,程序上的缺陷使社会主义的现实远远达不到理论上的发达程度。程序和实体的关系是表里的关系,也是相辅相成的关系,哪一方面的偏废都不能实现真正的正义。对于社会主义中国来说,马克思主义已经为中国确立了高度的实体正义,我们接下来要着重发展的是程序正义的建设。“重实体,轻程序”是对我们工作判断上的失误,社会主义按照这种错误的思路畸形发展下去,最终会使人们对实体上的正义也失去信心,给社会主义的发展带来严重的阻碍。
在程序与实体关系角度上我们谈谈中国的宪法权利问题。中国的宪法在人民的权利方面规定的是比较全面和完善的,但是在现实生活中,普通民众的权利却常常难以得到保障。宪法所规定的权利在很多人眼里都没有被看作是真实的权利,比如说平等权,比如说受教育权,比如说人身自由,等等。从受教育权的宪法诉讼,到孙志刚案,或者乙肝歧视案,这些事件都是侵犯人民宪法权利的事例,但是由于在程序上没有建立宪法诉讼的制度,这类事件发生后,权利受侵害者无法通过一条正常、有效的途径去保护自己的权利。只是在其中的一些事件被媒体披露得到社会广泛重视后才可能通过行政手段或者说在权力的干预下得到解决,而更多的被侵犯宪法权利的人依然无法保障自己的权利。缺乏程序保障的宪法无法成为人民保障自己利益的武器,依据宪法建立起来的人民的权利也就成为没有保障的权利。
在程序上要保障人们对任何侵犯自己利益的行为有提起诉讼的权利,而不应在不必要的方面限制人们的诉讼权,这是在法治社会保障正义得以实现的基本要求。对于任何法律上规定的权利,人们都可以通过诉讼要求得到保障,这才能够使法律所规定的权利成为真实的权利。我们知道,宪法是国家的根本法,是一切法律的本源,一切违反宪法的法律法规、行为都是无效的,任何阻碍宪法权利得以实现的规定也都应当也必然是无效的。宪法规定的权利无论有没有程序方面的具体规定,人们都有权据以要求得到法律的保护。宪法诉讼制度并不需要通过专门的法律来建立,而应当是宪法建立之后就自然存在的。任何宪法规定的权利受到侵犯,人们都可以通过诉讼要求得到保障,这就自然建立了宪法诉讼制度,而不需要再去制定其他法律规定哪些宪法权利可以受到法律保护,哪些宪法权利暂时不予保护。这种法律如果存在,就是对宪法的侵犯,是对宪法的嘲弄,是违反宪法的法,也是非法的法。
我们在学习宪法的时候,都学过在社会主义国家,人民的权利是最广泛的、最真实的。社会主义中国的人权状况受到资本主义国家的批评,是对社会主义的侮辱。大力发展中国的程序制度,使中国的程序正义和实体正义均衡发展,中国的社会主义制度自然会发展到它理论上应当达到的程度,也自然会超越资本主义制度表现出优越性,这也是社会主义制度健康长远发展的保障。必须放开对民众诉讼权利的限制,使每一个公民可以通过诉讼手段维护自己的权力,维护法律的充分实施。人民是推动社会发展的最终力量,让每一个社会主义公民参与到维护自身权利、维护社会主义宪法的实践中去,中国的法治进程就会迅速而健康的发展。
尽管程序的发展程度往往对整个社会的发展程度起着决定性的作用,但是程序与实体的关系毕竟是相互促进的,所以实体对程序的发展能够起到加速抑或是延缓的作用。中国已经进入社会主义阶段,在实体上有了最先进的共产主义思想和社会主义制度,尽管在程序建设上还远远滞后于实体上的发展,但是在实体上先进的共产主义思想和社会主义制度的促进下,中国的程序建设会有较其他国家更快的发展速度。暂时的落后并不是社会主义制度的失败,只要加强程序也就是制度建设,中国一定会建设成为民主、发达的社会主义强国。
王春峰:springlord@yeah.net
临沂市人民政府办公室关于印发临沂市风景名胜区建设管理办法的通知
山东省临沂市人民政府办公室
临沂市人民政府办公室关于印发临沂市风景名胜区建设管理办法的通知
临政办发[2006]115号
各县区人民政府,市政府各部门、各直属机构,临沂高新技术产业开发区管委会,临沂经济开发区管委会,县级事业单位,各高 等院校:
《临沂市风景名胜区建设管理办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。
二○○六年九月十二日
临沂市风景名胜区建设管理办法
第一章总则
第一条为加强对风景名胜区的管理,有效保护和合理开发利用风景名胜资源,根据《山东省风景名胜区管理条例》及有关 法律、法规和规章的规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条本办法适用于临沂市行政区域内的风景名胜区的设立、保护、建设和管理。
第三条本办法所称风景名胜区,是指风景名胜资源集中、自然环境优美、具有一定规模和游览条件,经县级以上人民政府
审定命名、划定范围,供人们游览、观赏、休闲和进行科学文化教育活动的区域。
第四条市建设行政主管部门主管全市风景名胜区的建设、管理、保护、监督工作。县建设行政主管部门主管本行政区域内风景名胜区工作。发改、旅游、林业、规划、公安、环保、安监、文物、宗教、国土资源、物价、农业、水利等有关部门应当根据有关法律、法规,按照各自的职责,配合建设行政主管部门和风景名胜区管理机构共同做好风景名胜区管理工作。
第五条风景名胜区管理机构,在同级人民政府的领导下,负责风景名胜区的日常管理工作,业务上受建设行政主管部门的指导。
第六条风景名胜资源的开发利用必须坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则。各级人民政府应当将风景名胜资源的开发利用纳入地方国民经济和社会发展计划。
第二章设立审批
第七条风景名胜区按其观赏、科学、文化、教育价值和环境质量、规模及游览条件,划分为国家级、省级和市、县级风景名胜区。
第八条设立风景名胜区,由建设行政主管部门会同有关部门组织专家进行风景名胜资源调查、评价,并按下列程序报批。
(一)国家重点风景名胜区,由省人民政府提出设立申请和风景名胜资源评价报告,报国务院审定公布;
(二)省级风景名胜区,由市人民政府提出设立申请和风景名胜资源评价报告,报省人民政府审定公布,并报国务院建设行政主管部门备案;
(三)市、县级风景名胜区,由市、县建设行政主管部门提出设立申请和风景名胜资源评价报告,报同级人民政府审定公布,并报省建设行政主管部门备案。
第三章保护
第九条风景名胜区管理机构应当建立健全保护制度,配备相应的管理人员及设施,落实保护措施和责任。
第十条对风景名胜区按其景观价值和保护需要,实行四级保护。
(一)一级保护区内可以设置必需的步行游赏道路和相关设施,不得建设与风景名胜区保护无关的设施;
(二)二级保护区内应当限制与风景游赏无关的建设;
(三)三级保护区内可以建设符合规划要求,与风景环境相协调的设施;
(四)四级保护区内应以绿化为主,可以建设符合规划要求,与旅游服务配套的基础设施。
一、二、三、四级保护区范围由风景名胜区管理机构依据风景名胜区规划详细标定。
第十一条对风景名胜资源按下列规定进行保护:
(一)建立古建筑、古园林、碑碣石刻及其他历史遗址、遗迹等文物古迹档案,划定保护范围,设立标志,并落实避雷、防火、防洪、防震、防蛀、防腐、防盗等措施;
(二)保护植被,加强绿化,维护生态平衡,落实环境保护、护林防火和病虫害防治措施,并对重要景区、景点实施定期封闭轮休;(三)对古树名木登记造册,落实保护复壮措施;(四)划定生态保护区域,保护野生动植物及其栖息、生长环境;
(五)加强对地表水和地下水的管理,防止水体污染。
第十二条未经风景名胜区管理机构同意并按照管理权限报经有关机关批准,不得在风景名胜区从事下列活动:
(一)刻字立碑、设立雕塑;
(二)捶拓碑碣石刻;
(三)恢复、建造、设立宗教活动场所或者塑造佛像、神像等宗教标志物;
(四)采伐树木、挖掘树桩(根)、放牧、采集药材和动植物标本;
(五)占用林地、土地或者改变地形地貌;
(六)筑路、围堰筑坝、截留取水。
本条第一款第一项,属于国家重点风景名胜区的,由省人民政府批准;属于省级风景名胜区和市、县级风景名胜区的,由市人民政府批准。
第十三条任何单位和个人不得在风景名胜区从事下列活动:
(一)出让或者变相出让风景名胜资源;
(二)开山、采石、建坟等;
(三)损坏文物古迹;
(四)砍伐、损毁古树名木或者擅自砍伐树木;(五)捕猎野生动物和采集珍贵野生植物或者破坏野生动植物栖息、生长环境;
(六)在主要景点设置商业广告;
(七)在非指定地点倾倒垃圾、污物;
(八)在禁火区吸烟、生火、烧香点烛、燃放烟花爆竹。
第十四条风景名胜资源属国家所有。风景名胜资源实行有偿使用制度,具体按省人民政府有关规定执行。
第十五条对风景名胜区的国家专项拨款、地方财政拨款、国内外捐助以及风景名胜资源有偿使用收益,必须专款专用。
风景名胜区内宗教寺庙的各种专项收入以及捐赠的使用,按国家有关规定执行。
第四章建设
第十六条在风景名胜区内从事各项建设活动必须按照风景名胜区规划进行,各建设项目必须进行环境影响评价。
第十七条在风景名胜区不得开办工矿企业,不得建设铁路、站场、仓库、医院等破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施;在一、二、三级保护区内不得建设各类开发区、度假区。
风景名胜区所在地人民政府应当对原有建筑物进行清理整顿,对不符合风景名胜区规划要求的建筑物限期拆除或者外迁。
第十八条在风景名胜区从事新建、改建和扩建等项目建设的,建设单位或者个人必须按本办法第十九条的规定申领风景名胜区建设选址审批书,并按照程序办理有关计划、旅游、土地使用、文物保护、环境保护等审批手续。
第十九条除国家另有规定外,申领风景名胜区建设选址审批书,应当经风景名胜区管理机构审查同意后,按下列程序办理:
(一)属国家重点风景名胜区一级保护区内建设项目的建设选址审批书,由市人民政府报省人民政府审定;
(二)属国家重点风景名胜区二级保护区内所有建设项目和三级保护区内的重大建设项目,以及省级风景名胜区一级保护区内的所有建设项目和二级保护区内的重大建设项目的建设选址审批书,由市建设行政主管部门初审合格后,报省建设行政主管部门审批;
(三)属国家重点风景名胜区三级保护区内的其他建设项目和四级保护区内的建设项目、省级风景名胜区二级保护区内的其他建设项目和三级保护区内的所有建设项目,以及市、县级风景名胜区内的所有建设项目的建设选址审批书,由市建设行政主管部门报市人民政府审定,并报省建设行政主管部门备案;
(四)属市、县级风景名胜区其他建设项目的建设选址审批书,由所在地人民政府建设行政主管部门审定。
第二十条前条规定的重大建设项目包括:
(一)专用公路、索道、缆车、水库、广播电视和通信设施;
(二)总建筑面积超过3000平方米或者占地面积超过2000平方米的建设项目;
(三)设置风景名胜区徽志的标志建筑;
(四)法律、法规规定的其他建设项目。
第二十一条严禁未经审批在风景名胜区建设索道、缆车等重大建设项目。
第二十二条风景名胜区内建设项目的设计任务,由具备相应资质的设计单位承担;建设项目的设计方案,必须经建设行政主管部门审查同意。
建设项目(包括新建、改建、扩建)的设计布局、高度、体量、造型和色彩等必须保持风景名胜区原有特色,并与周围景观和环境相协调。
第二十三条风景名胜区内的建设项目必须严格按照法律、法规规定,办理工程建设审批手续。
建设、施工单位必须采取有效措施,保护好周围景物、水体、地形地貌和林木植被,施工场地应当文明整齐,不得乱堆乱放。位于游览区内的施工场地应当设立围栏,确保游览安全。
工程竣工验收合格后,施工单位应当清理施工现场,建设单位负责恢复植被。
第五章管理
第二十四条风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜区管理制度,对风景名胜区的建设和保护进行综合监督检查,加强治安管理,制定安全管理措施和安全事故应急预案,维护风景名胜区的正常管理秩序。第二十五条风景名胜区管理机构应当在风景名胜区入口处、景点和游客集中的区域设置规范的风景名胜区景点说明、地名标志、指路牌,在险要地段和部位设置必要的安全设施和警示牌,定期对车、船、索道、缆车等交通游览设施进行检查和维护,及时排除危岩险石和不安全因素,并根据风景名胜区的容量和条件调控游客规模,确保游览者安全。
第二十六条风景名胜区管理机构应当建立健全消防制度,明确职责,配备防火监控系统,完善消防设施。
第二十七条风景名胜区内所有单位、居民和游人,都必须遵守风景名胜区的各项管理规定。爱护景物、设施,保护环境,不得破坏风景名胜资源或者擅自改变其形态。
第二十八条在风景名胜区从事商业、食宿、广告、娱乐、专线运输等经营活动的单位和个人,必须依法办理有关手续后,方可在风景名胜区管理机构确定的地点和划定的范围从事经营活动。
相关行政主管部门在审批前,应征求风景名胜区管理机构的意见。第二十九条风景名胜区内的单位和个人,应当负责指定区域内的清扫保洁工作。风景名胜区生活或者生产经营所排污水,必须达到国家规定的污水排放标准。
第六章相关责任
第三十条违反本办法规定,法律、法规已有规定的,依照相关法律、法规处罚;法律、法规没有规定的,依照本办法的规定予以处理。
第三十一条建设行政主管部门或者风景名胜区管理机构违反本办法规定违章建设、毁损景物的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十二条规定,由上级建设行政主管部门责令限期改正,恢复原状,可并处5万元以下罚款;不能恢复原状的,可并处10万元以下罚款。对直接负责的主管人员和有关责任人员给予行政处分。
第三十二条违反本办法第十二条第一款第一项规定的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十三条规定,由风景名胜区管理机构或者建设行政主管部门责令停止违法行为,限期补办手续,并可处5万元以下罚款。
第三十三条违反本办法第十三条第一项规定,出让或者变相出让风景名胜资源的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十四条规定,由建设行政主管部门或者其他有关部门责令改正,并按照各自职责予以处罚。
第三十四条违反本办法第十三条第二项至第八项规定的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十五条规定,由风景名胜区管理机构或者其他有关部门责令停止违法行为,限期恢复原状,可并处5万元以下罚款;造成风景名胜资源损害的,依法予以赔偿。
第三十五条违反本办法第十七条第一款规定的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十六条规定,由建设行政主管部门或者风景名胜区管理机构责令拆除违章建筑、限期迁出、恢复原状,并按建筑面积处每平方米30元以下罚款;不能恢复原状的,按建筑面积处每平方米200元以下罚款。对直接负责的主管人员和有关责任人员给予行政处分。
第三十六条违反本办法第十九条和第二十二条第一款规定,未领取风景名胜区建设选址审批书或者建设项目设计方案未经审查同意擅自建设的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十七条规定,由建设行政主管部门或者风景名胜区管理机构责令停止建设、限期补办手续,可并处5万元以下罚款;属不准建设的项目,责令限期拆除、恢复原状,可并处10万元以下罚款。对直接负责的主管人员和有关责任人员给予行政处分。
第三十七条违反本办法第二十八条规定的,依据《山东省风景名胜区管理条例》第四十八条规定,未在确定的地点和划定的范围内从事经营活动的,由风景名胜区管理机构给予警告,没收违法所得,责令限期改正,可并处5000元以下罚款。
第三十八条建设行政主管部门、风景名胜区管理机构和其他有关部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚未构成犯罪的,依法给予行政处分。
第三十九条对在风景名胜资源保护和管理工作中作出显著成绩和重要贡献的单位和个人,应当予以表彰和奖励。
第七章附则
第四十条本办法自公布之日起施行。