国土资源部


国土资源部关于全面推进依法行政的实施意见
国土资源部



为贯彻落实党的十五大确立的依法治国基本方略和国务院关于全面推进依法行政的决定，在国土资源管理系统全面推进依法行政工作，特制定本实施意见。
一、指导思想和基本目标
指导思想：以党的十五大精神为指针、全面贯彻落实依法治国基本方略和国务院关于全面推进依法行政的决定，从加强和改进国土资源行政管理工作、适应社会主义市场经济和民主法制的需要出发，加强立法、完善制度、制约权力、改进服务、提高效率，探索国土资源管理系统依法行
政的模式和途径，逐步形成具有特色、切实可行的国土资源管理系统依法行政的制度、程序和方法。
基本目标：力争用五到十年的时间，在国土资源管理系统初步建立体现合法、合理、公正、效率、责任原则的依法行政的程序和制度，建设一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍，建成政令畅通、执法严格服务优质、廉政勤政的国土资源管理系统，实现国土资源管理方式的根本性
转变。
二、推进依法行政的内容
（一）按照改革决策与立法决策相统一的要求，加快立法步伐
依法行政的前提是有法可依。要严格按照宪法、法律、行政法规的要求，加快立法步伐。近期，要积极做好《土地管理法》、《矿产资源法》配套立法工作，将成熟的改革决策上升为法律，以法律手段促进资源管理方式和利用方式的根本性转变，争取早日形成适应社会主义市场经济要
求的、具有中国特色的国土资源法律体系框架。要抓好立法的基础性工作，加强立法前期研究，做好立法储备。各级国土资源管理部门都要在立法的指导思想、重大原则等方面，加强对下级立法的指导工作，有立法权的地方，要在总结实践经验的基础上，大胆创新，为国家立法创造经验。

（二）按照科学、民主、法制的要求，建立新型的依法决策制度
要按照民主集中制的原则，对重大问题实行民主决策，以确保决策的科学性。建立重大政策出台前的听证制度，每一项涉及人民群众切身利益的重大决策出台前，都要最广泛地听取下级国土资源管理部门的意见，听取人民群众和行政管理相对人的意见。改进规范性文件的制定工作，规
范性文件必须符合法律规定，建立对规范性文件的法律审核制度。建立必要的专家咨询制度，重大决策出台前，应组织专家进行合法性、合理性以及可行性的评估和论证。
（三）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立现代行政程序
依法行政的主要标志，就是形成一套体现公平、公正、效率、便民原则的现代行政程序。要以便民为宗旨，简化程序，规定时限，建立高效、快捷的行政运转程序，保障公民的合法权利。坚持文件办理与受理分开，实行窗口式办文，以单独对外的收发文室为窗口受理审批业务，受理人
和办理人相分开，封闭办公，集中对外。建立办事时限制度，根据每类业务工作的内容和程序，科学地设定工作流程，确定工作时限，并对各类业务的办理情况进行监督检查。
（四）按照权力制衡的要求，对法定的行政许可事项建立内部会审制度
没有制约的权力，必然产生腐败。必须强化权力的内部制约机制，对法定的行政许可事项实行内部会审。继续推行土地利用规划审批、用地报批和土地估价确认、资产处置的内部会审制度，开展对矿业权的审批、发证和农用地开发立项、资金申请及减免等重大事项的内部会审，将审批
事项涉及的内容进行分解，由内设的有关职能部门根据分工，对涉及本部门职责的内容在规定时限内进行审查，实行“一票否决”，并对本部门审查的业务内容的合法性负责。进一步完善会审制度，明确会审的范围、责任等。在实行会审制度的基础上，对竞争性的项目，应规定具体的评审
标准，公开竞争，引入社会评审机制。同时，要积极推进政府采购招投标制度。
（五）按照社会主义民主的要求，建立政务公开制度
确保人民群众的知情权，是社会主义民主政治建设的基本内容之一。必须公开办事程序、办事标准和办事结果，公开与行政管理相对人密切相关的事项。建立政务信息公开制度，对与人民群众利益相关的、便于人民群众参与管理、监督政府的政务信息，如建设用地批准信息、登记信息
、矿产资源储量评审信息、矿业权设立、变动及评估信息等，定期公开披露。对于涉及公民、法人具体财产权利的信息，可以公开查询。提高国土资源管理的科技含量，逐步运用高科技手段推进政务公开，国家及省（区、市）国土资源管理部门要设立触摸屏公开查询系统，市、县国土资源
管理部门也要建立公开查询、定期披露制度。
（六）按照社会主义市场经济的要求，探索资源性资产市场配置的新方式
能否公正、合理地分配公共资源，是依法行政的重要内容。要适应社会主义市场经济的要求，对公共资源的分配方式进行改革，逐步实现由行政配置为主到市场配置为主的转变，必须采用行政审批的，要引入公平竞争的机制。继续推进招标、拍卖出让国有土地使用权，凡经营性房地产
用地一律以招标、拍卖方式供地。进一步完善出让国有土地使用权招标、拍卖制度，逐步扩大范围，规范程序，保证公平。积极培育矿业权市场，推进探矿权、采矿权的招标、拍卖的试点，取得经验后在全国推广。
（七）按照严格执法的要求，建立行政责任考核、追究制度
行政机关正确执行法律，是依法行政的本质要求。要建立、健全行政责任制度，以职位为单元，按照责权一致的原则，形成完整的责任制度体系，将行政执法的责任分解到机关内的每个岗位，落实到人，并相应实施考核、监督、奖惩等。逐步建立行政过错追究制度，对违法作为和消极
不作为造成重大后果的，必须追究有关人员的责任。按照《行政处罚法》的要求，健全重大违法案件的听证制度，以保证行政处罚决定的合法性，保障当事人的合法权利。按照《行政复议法》的要求，加强行政复议机构建设，完善行政复议制度。
（八）按照社会主义法制的要求，建立对权力行使的监督机制
探索建立多种形式的对权力行使进行监督的机制，防止权力的滥用。必须充分发挥纪检监察部门在推进依法行政工作中的监督作用，把纪检监察工作与业务工作紧密结合。建立投诉制度，行政管理相对人对不依法行政的国土资源管理部门及其工作人员的不当行政行为可以投诉，由国土
资源管理部门或者上级部门的专门机构受理，并在规定期限内给予答复。总结实行特邀全国国土资源监察专员制度的经验，建立行风评议员社会监督员等制度。要保证信访渠道的畅通，地方各级国土资源管理部门都要建立“领导接访日”制度。
三、具体措施
（一）转变观念，提高认识
在国土资源管理系统全面推进依法行政，必须转变观念，提高认识。针对国土资源管理系统干部的实际情况，重点要抓好依法行政理论的学习。要学习邓小平依法治国理论，学习党中央、国务院关于依法行政的一系列重要指示精神，学习《宪法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、
《国家赔偿法》、《行政复议法》及《土地管理法》、《矿产资源法》等法律、行政法规，学习依法行政的基本原则、主要内容，从而提高干部的法律素质，促进国土资源管理系统工作人员行政观、权力观的转变。
要下大力气抓好系统干部依法行政知识的培训工作。培训工作要制度化、规范化。培训的重点是各级国土资源管理部门的领导同志和掌握审批权、执法权部门的负责同志。要建立法律考试、考核制度，凡考试不合格者，不得从事国土资源管理工作。
（二）加强领导，狠抓落实
为保证依法行政工作的顺利开展，部已成立“国土资源部依法行政工作领导小组”，地方各级国土资源管理部门也要成立“依法行政工作领导小组”，依法行政领导小组主要负责研究依法行政工作中的重大问题，指导、协调、督促依法行政工作的开展。
必须充分发挥内设职能部门在依法行政工作中的作用。依法行政工作领导小组办公室要设在法制工作机构，承担依法行政中的统筹规划、综合协调和组织联络工作；各级国土资源管理部门的文秘行政机构负责组织实施本机关的依法行政工作；人事部门负责按照干部任免权限，把依法行
政作为考核有关负责同志的重要指标，从组织上支持依法行政工作；纪检监察部门负责督促落实，并参与检查评比。
各级国土资源管理部门要把依法行政工作作为部门建设和公务员队伍建设的重点，切实抓好。各地应当根据部的统一部署，制定具体的实施意见。同时，要创造性地开展工作，探索建立符合本地实际的新制度。
各级国土资源管理部门都要为推进依法行政工作创造条件，在人员、经费、办公场所等方面给予支持。同时，大力争取有关方面的支持与帮助，及时沟通，密切联系。
（三）抓好试点，以点带面
部和省厅要分别抓好依法行政的试点工作。选择试点的原则是少而精、具有代表性，做到发达与欠发达的地区并重，已经开展和刚刚起步的地区并重，不同层次和特点的地区并重。
在抓好试点的同时，还要做好面上工作的推进。部依法行政工作领导小组每年将制定下发依法行政工作要点，部署本年制度建设、队伍建设的重点内容。各地要按照统一部署和要求，认真贯彻落实，力争每年有所突破，逐步推进。今明两年，要在全系统推行窗口办文制度、内部会审制
度、执法责任制度、政务公开制度。在省级国土资源管理部门着重推行内部会审制度和执法责任制度，在市、县国土资源管理部门着重推行窗口办文制度和政务公开制度。
（四）严格检查，定期考核
部决定，将依法行政工作进展情况作为考核地方各级国土资源行政管理部门领导工作的一项重要内容。对依法行政工作成绩突出的部门，予以表彰和奖励。建立对依法行政工作的督查、考核制度。每年对各地推行依法行政的情况进行检查，定期考核，各省、自治区、直辖市也要建立督
查、考核制度。
在国土资源管理系统全面推进依法行政，是一项长期、艰巨的系统工程，是新时期实现国土资源管理方式根本性转变的有效途径。各级国土资源管理部门要根据国务院的统一部署，按照本实施意见的要求，结合本地实际，全面、深入、扎实地推进依法行政，为实现国土资源管理的法治
化而奋斗！



2000年1月1日
环境公益诉讼与构建和谐社会

毕清辉 张琳琳

摘　要

生态和环境是关乎每个人切身利益的社会敏感问题,生态环境的恶化已经使得我们意识到可持续发展的必要性。因此，要实现社会主义和谐社会,必须保护生态和环境，必须建立能促进人与自然和谐发展的环境法律制度 ，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方面之一。本论文针对我国当前传统的环境诉讼与环境保护的现实需求、理论发展、制度完善极不协调的现状，从构建和谐社会必须以生态和环境可持续发展为前提的角度，提出建立完善的环境公益诉讼制度的必要性，通过原告资格的放宽，诉讼范围的扩大，举证责任的倒置，诉讼费用的承担等方面进行制度创新，提出建立具有中国特色的环境公益诉讼制度的建构模式。

关键词：环境　　公益诉讼　　环境保护　　和谐社会

构建和谐社会是以加强环境保护为前提的，而环境保护和构建和谐社会目标的实现都取决于全社会的努力。全社会成员之间能否公平地分配环境保护的成本与利益, 建立一套鼓励人们的环保行为的制度安排，直接决定着人与自然和谐目标的实现和影响构建和谐社会的进程。[1]在现实生活中,个人面对污染破坏环境的行为,常常是不知、不能或不敢提起诉讼，原因是现行环境诉讼制度规定限制了公众的有效参与,其结果必然淡化人们维护公共利益、参与环境事务的积极性。因此,有必要通过建立环境公益诉讼制度,为环境领域内的公众参与提供法律上的保障。

一、 环境公益诉讼与和谐社会的法律释义

和谐社会既包括人与人的和谐，也包括人与自然的和谐。追求人与自然的和谐是人类社会永恒的主题，是构建和谐社会的重要组成部分 ,也是人类文明得以延续和发展的载体 。追求人与自然的和谐可以减少或消除因生态破坏、环境污染和资源短缺导致的各种社会矛盾，自此，实现人与自然和谐中的环境问题是构建和谐社会的重要内容之一，而加强环境保护，走生态文明发展之路，是构建和谐社会的必由之路。目前，随着社会环境侵权行为的增多，环境保护问题已经日益成为社会关注的焦点，而以诉讼的方式推进环境保护工作也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在环境公益诉讼制度方面予以深入研究，加强环境立法,特别是建立一套行之有效的环境公益诉讼法律制度,才能日益推进环境保护工作的开展，实现人与自然的和谐，促进人与自然可持续发展，进而全面推进和谐社会的构建。

（一） 环境公益诉讼制度的内涵和特征

1、环境公益诉讼的概念
公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一概念，按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检查机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人的刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及个人利益的诉讼为‘私诉’，凡个人受到不法侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是‘私诉’。” [2] 在近代的诉讼制度中，为保护私人利益而以私人资格发生的诉讼叫私益诉讼，以保护公益为目的，就叫公益诉讼。
环境公益诉讼是指公民和社会团体针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。[3]环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格相关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中都存在着相应的公益诉讼。
2、环境公益诉讼的特征
与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境公益诉讼制度具有以下显著特征：
首先，环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需通过传统的诉讼手段即可处理。其次，环境公益诉讼的适格主体具有特殊性和广泛性。传统诉讼的原告要求与本案有直接的利害关系，而环境公益诉讼不要求与本案有直接的利害关系，也就是说，提起环境公益诉讼的社会成员既可以是直接的受害人也可以是无直接利害关系人。对此，罗马法首次提到公益诉讼的概念时就曾论述，“公益诉讼除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。[4]这样的制度安排，使司法救济权赋予了普通公民，许多损害公共利益的行为可以被起诉，并通过审判得以暴露，可以有效制约社会权利的滥用。再次，环境公益诉讼的预防性及补救功能。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益，其一旦受到损害，事后的补救是比较困难的，需要耗费大量的人力、物力和财力，有时甚至是无法弥补和挽救的。为此，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，甚至是在科学不确定性的情况下。这有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。
此外，需要指出的是环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。

（二） 构建和谐社会的提出和内涵

针对我国经济和社会发展的现状，党的十六大以来,中央先后提出了“完善社会主义市场经济体制”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”,这是互相联系的理论体系。特别是胡锦涛总书记2005 年2 月19 日在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话，2005 年2 月21 日在政治局第二十次集体学习时的讲话,对构建和谐社会的意义、和谐社会的特征,作了全面深刻的阐述,并强调要加强对构建社会主义和谐社会重大问题的调查研究和理论研究,提高构建社会主义和谐社会的本领,至此社会主义和谐社会理论框架初步形成了。
在社会不断发展演变的今天 ,结合社会主义国情 ,我们又赋予了和谐社会新的内涵——社会主义和谐社会 ,它是指各方面利益关系得到有效协调、社会管理体制不断创新和健全、稳定有序的社会。胡锦涛主席曾经强调 ,和谐社会就是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会包括三个方面的内容 ：一是，人与自然的和谐 ,二是，人与人的和谐 ,三是，社会分工的和谐。在和谐社会的三个价值序列中 ,人与自然的和谐是最基本的内核 ,是人与自然关系的主要内容和理想目标。
马克思、恩格斯把“全人类历史的第一前提确定为有生命的人的存在，和他们与自然的关系。” [5]统筹人与自然的关系，促进人与自然的和谐 ,是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。现阶段 ,党和国家领导人提出建设社会主义和谐社会 ,是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导 ,从新世纪、新阶段与党和国家事业发展的全局出发提出的具有深远意义的重大战略思想 ,是对党提出的科学发展观、以人为本和可持续发展等重要思想的继承和发展 ,是有着深刻的历史渊源和现实必要性的。

二、 构建和谐社会中的环境法律问题

（一） 构建和谐社会的环境危机背景

在构建和谐社会的进程中，生态环境的恶化已经对和谐社会的构建提出了挑战。中国科学院一份专题报告结论说:“中国生态环境十分严峻,从总体上看,生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重,中国生态破坏尽管与自身的生态环境脆弱有关,但是生态环境恶化更多的是由人为的破坏所造成的”。我国全面建设小康社会的进程将被疲于应付各种灾害而拖累。据统计,2003 年的灾害全面损失已达到2 000亿元。人口形势亦十分严峻,2005 年1 月6 日,中国大陆地区人口达十三亿,当前我国人口总量高峰、就业人口高峰、老龄人口高峰相继到来,就业人口对经济承载的压力、贫富悬殊对社会承载的压力、生活生产方式对资源承载的压力、人口总量对环境承载的压力明显增大。我国经济总量虽然已居世界第七位,但很大程度上是“高消耗、低效益、高排放”的粗放增长。资源日渐耗竭,“电荒”、“水荒”、“地荒”等困扰我国众多城市。在GDP 高速增长时,环境污染日趋严重,一些地方的污染事故处在一触即发的警戒线上。环境问题已严重影响着国家形象和社会稳定，严重影响着我国社会的可持续发展和我国和谐社会的构建。

（二） 和谐社会与环境公益诉讼制度

环境保护必须依赖环境法治，环境法治能为人与自然的和谐相处提供良好的制度安排。环境法作为一个部门法，具有广泛的社会性和公益性，所体现的是整个社会的公共利益，反映全社会公众的要求，以追求整个社会的利益，实现全社会的和谐为目标。环境被污染，生态平衡被破坏，受害者决不是别人，也不是一部分人或某一特定阶级中的某些成员，影响所及的是环境污染或破坏的整个区域内居住、停留或过境的人。有些污染还有一定的潜伏期和持续期，不仅危害当代人，而且还会危害后代人。因此，加强环境立法，加快建立一套鼓励人们的环保行为的环境公益诉讼制度，不仅是我国环境法制建设的一个重要问题，而且也为环境保护以及构建和谐社会提供了必要保障。
首先，建立环境公益诉讼制度，是实现人与自然的和谐的直接途径。现在我国的资源短缺、生态破坏和环境污染对社会和谐的破坏作用,严重影响了和谐社会的构建，因此，构建和谐社会实现人与自然和谐是基本前提。实现人与自然的和谐必须加强环境保护，加快环境立法，实现有法可依，而建立完善的环境公益诉讼法律制度，是最直接最有效的途径。
其次，建立环境公益诉讼制度，是维护环境公平正义与促进可持续发展的必然要求。和谐社会应该是一个充满活力的可持续发展社会，可持续发展要求我们实现经济发展、自然资源、环境保护与社会稳定相平衡。地球上各种资源具有固定性和唯一性的特点，人类社会的发展具有历史延续性的特征，这就要求我们实现环境公平即在代内和代际的资源配置中坚持公平的原则，让代内人类的各种群体都得到较好的发展，让不同世代的人都能得到比较充分而又合理的发展；否则，不仅当代人得不到必要的发展，就连后代人都有可能丧失生存和发展的基本条件。再看看我们的国情：人口太多，资源太少，环境容量太小，这就决定了我们必须走可持续发展的模式。“而环境公平是实现可持续发展的决定性条件，没有环境公平就无‘可持续’，没有‘可持续’就没有发展。[6]近代以来发生了代际环境的不公平，即当今人类消耗的环境资源逼近了环境资源的最大承载力，使人类的生存发生了危机，未来世代发展所需要的基础性条件已日益丧失。因此为了实现环境公平与可持续发展，应建立环境公益诉讼制度，调动人们保护环境的积极性，让人们以主人翁的姿态对环境资源的利用进行监督，以实现代内、代际公平与人类的可持续发展。所以从公平配置代际环境资源和可持续发展角度出发，应从现在开始建立环境公益诉讼制度。
再次，建立环境公益诉讼制度,是全面构建和谐社会的需要。尽管国家高度重视环境保护,采取了一系列的措施和对策,但我国的环境违法事件仍然屡禁不止,某些企业、某些地区在高额利润的驱动下,为了自身的眼前利益,不惜以牺牲其他企业、其他地区的资源和环境为代价,这显然是不公平的。这种危害行为如果不能得到及时纠正,必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁，必将影响人与人之间的和谐和人与自然的和谐，不利于社会主义和谐社会的构建。因此,应当设计适当的程序和渠道,依靠环境公益诉讼,惩戒环境违法者,保护公众的环境权益。

三、 建立完善的环境公益诉讼制度在构建和谐社会中的现实依据

（一） 环境公益诉讼是预防环境侵权的有效手段

环境公益诉讼法律制度是我国环境法的一项重要原则“预防为主”的重要保障手段。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民适用司法手段加以排除，有力地把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态，从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿，起到了补救被损害的环境公共利益的功能。在各国诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，就要建立健全环境公益诉讼制度，以保证人与自然的和谐和社会的可持续的发展。