内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于实施依法治区的决议

(1998年4月16日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二次会议通过)


内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会公告第3号


1998年4月16日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于实施依法治区的决议》，现予公布，自公布之日起施行。


1998年4月16日


依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大确定的党领导人民治理国家的基本方略，标志着我国社会主义民主法制建设进入了新的历史阶段。自治区党委六届六次全委(扩大)会议作出了依法治区的重大决策。依法治区是依法治国基本方略在内蒙古自治区的具体实施；是进一步深化改革、扩大开放、发展社会主义市场经济的客观需要；是社会文明进步的必然要求；是加强民族团结、维护社会稳定、实现长治久安的重要保障。为了推进依法治区的进程，特作如下决议：
一、依法治区要以邓小平理论和党的基本路线为指导，以宪法和法律为依据，以经济建设为中心，围绕改革、发展、稳定的大局，为实行“两个转变”、实现“两个提高”、完成“两大历史性任务”，从自治区实际出发，加强地方立法和对法律、法规实施的监督，严格执法，公正司法，提高执法水平，深化普法教育，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保障公民依法行使管理国家政治、经济、文化和社会事务的权利，将自治区各项工作逐步纳入法制化轨道，大力推进自治区的改革开放、经济发展和社会进步。
二、加强地方立法工作，提高地方立法质量。要围绕党的十五大提出的“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标，坚持法制统一的原则，从自治区实际出发，突出经济立法，抓紧制定与自治区经济和社会发展相适应的自治条例、单行条例和地方性法规，为自治区改革开放和现代化建设提供法制保障。要认真编制中长期立法规划和年度立法计划，进一步完善立法程序和立法责任制。立法中，要深入调查研究，采取各种形式，广泛听取群众意见。要充分发挥专家学者在立法中的作用，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，做到立法的民主化和科学化。要从国家和人民的根本利益出发，正确处理全局利益和局部利益、权利和义务的关系，防止和克服部门利益倾向，切实提高地方立法质量，使自治条例、单行条例和地方性法规具有民族特色和地区特点，具有较强的针对性和可操作性。
三、建立健全执法责任制，严格依法行政。各级人民政府要严格按照法定职权和程序履行行政管理职责，依法管理经济和社会事务，切实保障公民合法权益。要建立健全行政执法责任制，把各行政执法部门负责实施的法律法规及应承担的执法责任，层层分解落实到执法机构和执法岗位，完善执法程序，规范执法活动，加强监督检查，不断提高行政执法水平。要坚持公平、公正、公开原则，制定并实行行政管理公示制度、评议考核制度、执法过错追究和赔偿制度，切实做到依法行政、依法办案，坚决制止滥用权力、违法行政的现象，维护法律的严肃性和权威性。
四、严格依法办案，维护司法公正。各级人民法院、人民检察院要依法独立行使职权，公正司法，依法打击各类犯罪行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定。要建立和完善司法人员办案责任制度，推行并严格执行冤案、错案责任追究制度和赔偿制度。对一些司法人员执法犯法、贪赃枉法的行为，要依法严肃查处。要采取有力措施，切实解决一些地方执法中的地方和部门保护主义，确保法律的正确实施。
五、强化监督机制，增强监督力度。人大的监督，是人民行使国家权力的重要体现，是具有最高法律效力的监督。各级人大及其常委会要认真履行宪法和法律赋予的各项职权，切实加强对人民政府、人民法院和人民检察院法律监督和工作监督，加强对依法选举任命的国家机关工作人员的监督，督促行政执法和司法人员严格依法行政、公正司法。要运用视察、执法检查、质询、代表评议等多种监督方式，加大监督力度，及时发现和纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，提高监督的实效，保证宪法、法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。要逐步形成权力机关的监督、行政监督、司法监督、民主监督和新闻舆论监督、人民群众日常监督的有机结合的监督机制。
六、开展法制宣传教育，提高公民法律意识。开展法制宣传教育是依法治区的基础性工作。各地区、各部门、各单位要通过多种形式，采取切实措施，扎扎实实地抓好法制宣传教育。各级干部特别是领导干部要带头学法。模范遵守宪法和法律，在学法、守法、执法中起表率作用。要逐步建立健全领导干部学法执法考核制度，切实提高依法决策、依法管理、依法办事的能力。各级行政执法和司法人员要熟练掌握相关的法律知识，不断提高自身的法律素质，逐步做到经过培训、考核合格上岗。要切实加强对青少年的法制教育。要抓好企业、事业单位经营管理人员的法制教育，不断提高依法经营管理水平。通过广泛深入的法制宣传教育，在全社会树立法律权威，形成遵纪守法的良好风尚。
七、加强组织领导，全方位开展依法治理。依法治区是一项关系全局的工作，涉及到政治、经济和文化生活各个方面。为切实保证依法治区工作顺利开展，自治区、盟市、旗县(市、区)都要成立领导小组，成员由党委、国家机关和有关方面的负责同志组成，其主要职责是，在党委统一领导下，负责领导本地区依法治理工作，组织制定依法治理规划或方案。各级人民政府、人民法院、人民检察院要结合实际，认真研究制定依法治理工作的具体规划，并督促各自执法部门制定实施方案，切实加强领导，精心组织，狠抓落实。各社会团体、企业事业组织都要把依法治理工作列入重要议事日程，各司其职，各尽其责，协调一致，齐抓共管。要从依法治村、治厂、治店、治校等基层和行业依法治理抓起，充分发挥村民委员会、居民委员会和企业事业单位职工代表大会的作用，进一步扩大基层民主，健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，使基层民主规范化、制度化，形成基层依法治理、行业依法治理、地区依法治理紧密结合的依法治理局面，促使依法治区工作全面落实。
全区各族人民要以党的十五大精神为指导，高举邓小平理论伟大旗帜，紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，在自治区党委的领导下，齐心协力，开拓进取，持之以恒，大力推进依法治区的进程，为进一步加强自治区社会主义民主法制建设，促进社会全面进步，建设团结、富裕、民主、文明的内蒙古而努力奋斗。


浅议经营者的安全保障义务

内容提要：《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《若干解释》的出台，确立了经营者的安全保障义务，明确了安全保障义务人的义务范围和责任界限，这不仅有利于促进商品、服务领域在安全方面加强管理，以更加人性化的服务体现对人的关照和尊重，而且也有利于合理分配损害，补偿受害人的损失。本文拟就对经营者的安全保障义务的范围、责任类型、免责事由等作初步的论述与探讨。
关键词：安全保障义务　责任类型　免责事由

一、安全保障义务的概念及法理依据
安全保障义务是一种法律在综合考虑了在调整商业活动的秩序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后依据诚信及公平原则确立的法定义务。具体是指经营者在经营场所对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全依法承担的安全保障义务。其义务主体为服务场所的经营者，包括服务场所的所有者、管理者、承包经营者等对该场所负有法定安全保障义务或者具有事实上控制力的公民、法人或其他社会组织。与此相对应的权利主体是：（1）消费者；（2）潜在的消费者；（3）实际进入该服务场所的任何人。该权利义务的主要内容是：在特定的服务场所，权利人的人身和财产安全应当得到保障，义务人应当对这种人身和财产安全履行相应的积极作为或者消极不作为义务。
经营者的安全保障义务的法理基础是社会活动安全注意义务。社会活动安全注意义务由诚实信用原则派生而来的，它来源于德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或者一般安全注意义务的理论。社会活动安全注意义务原先指维持交通安全而言。其后扩张于其他社会交往活动，以强调在社会生活上应负防范危害的义务，具体指“在自己与有责任的领域内，从事或持续特定危险的，负有义务情况采取必要的、具期待可能性的防范措施，保护第三人免于危险”的义务。其主要有三种情形：一是经营者纯粹的不作为，没有营造好一个很安全的消费环境，导致消费者受到损害。如挖掘水沟，应加盖或采取必要措施。二是经营者提供的服务本身或硬件设备不安全导致客户受害，负有防范危险发生的义务。如在家举办酒会，应防止老树砸伤宾客；餐馆楼梯未全部修好，应设告示牌或者切断通往楼梯的通道。三是因从事一定营业或职业的经营者消极不作为，未勤勉地尽到对不法侵害的防范和制止义务。如经营旅馆饭店，应注意清除楼道油渍，维护电梯安全，保证安全门畅通无阻的义务。上述第三种类型即为经营者的安全保障义务。
二、经营者安全保障义务的责任类型
虽然法律从维护社会诚信和公平的角度出发对经营者一方设立了安全保障义务，但这种义务也应有一定的限度。这个限度主要考虑的是经营者的主观预见能力和客观行为能力，这是因为这种安全保障义务主要是针对防范第三方的侵害行为和一些意外事故。
1、直接责任。“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应责任的，人民法院应予支持。”至此，《若干解释》确立了经营者的直接责任。其构成要件为：（1）经营者的经营活动引起正当信赖，例如信赖其环境设施的正常利用符合安全性要求。（2）损害发生于经营者的危险控制范围。（3）对发生损害的潜在危险经营者能够合理予以控制。（4）损害结果的发生没有第三者责任的介入。
2、补充责任。“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外。”《若干解释》明确了经营者未尽安全保障义务的补充赔偿责任。其含义是：在能够确定加害人时，由加害人或其他负有责任的人承担责任，安全保障义务人不承担责任；只有在加害人无法确定时，由安全保障义务人承担全部责任；如果能够确认加害人，但是加害人或者对损害负有赔偿责任的人的资力不足以承担全部责任时，则先由加害人或者对损害负有赔偿责任的人尽力承担责任，剩余部分由负有安全保障义务的人依据《若干解释》第六条第2款的规定承担。由此可见，在我国，安全保障义务人对此承担的是推定的过错责任：如果能证明自己没有过错则不承担责任。此外，在承担了补充责任之后，安全保障义务人获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权。其构成要件：（1）第三人的侵权行为是损害事实发生的直接根本原因，。（2）经营者对侵权的发生未尽合理限度的安全保障义务，是侵权成立的条件，但非原因。。（3）第三人侵权与经营者的不作为行为发生竞合。符合上述条件，经营者应承担补充赔偿责任。笔者认为，这一责任设计既考虑了侵权的原因理论分析，又兼顾了经营者经济赔偿的承受限度和受害人的必要保护，突出体现了现代司法以人为本的价值理念，也体现了司法为民的要求。
安全保障义务人的责任性质之认定，在我国司法实践中存在颇多争议，有的认定为侵权责任，有的认定为违约责任，有的认定为加害人与安全保障义务人的连带责任，因此各地法院的判决结果也大相径庭。从我国的实际情况来看，认定安全保障义务人仅承担违约责任，似乎对受害人的保护太弱；而认定安全保障义务人与加害人承担连带责任往往最终是由安全保障义务人承担全部赔偿责任，这又太苛刻。我们应当清楚的认识到法律制度对社会利益的平衡作用，并正确地把握这个平衡。一方面要给予受害人必要的充分的保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到被告经营者的经济赔偿的承受限度。权衡的结果就是让经营者在这种有第三人积极加害行为的情况下，经营者则承担补充责任。
经营者承担补充赔偿责任的法理依据，在于经营者违反应当积极作为的安全保障义务，使本来可以避免或者减少的损害得以发生或者扩大，增加了损害发生的几率；经营者应当为受害人向直接侵权人求偿不能承担风险责任。让无辜的受害人得到救济，而让那些侵害他人或者无视他人安全的人承担责任和风险，符合司法正义的理念。
三、安全保障义务人的免责事由
1、受害人过错
受害人过错作为一种免责事由在我国的民事立法有明确规定，但其适用需要一个前提：经营者在合理限度内尽到了安全保障义务或相对于受害人的过错，经营者的过错对损害结果的发生十分轻微。民法通则第131条规定：“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任”。在此类案件中，受害人的过错行为往往是造成损害结果发生的原因或者部分原因。受害人不听劝阻或者无视警示，或者故意、重大过失违反安全要求，往往是造成损害的直接原因。如醉酒者不听劝阻强行进入桑拿房，属于严重过错行为，对造成的损害应当承担主要部分。因自己的过错使自己暂时丧失辨别能力的人（典型的是醉酒者、吸毒者）对自己行为造成的损害要承担完全的侵权责任，因此而使自己造成损害的，也应当对后果自己负责。即使是经营者没有能够有效劝阻醉酒者进入桑拿房，经营者的过错也是十分轻微的，因为他不可能象警察或者司法人员那样具有强制的权力。这被各国的民事立法所公认。心脏病患者、高血压患者隐瞒疾病情况而参与剧烈运动（如蹦极跳），造成损害的，也应当由受害人自己承担全部或者主要损害后果，因为每个人都应当对自己安全、生命、健康等尽到最高的注意。
　　2、受害人同意
　　受害人同意作为一种免责事由，是指由于受害人事先明确表示自己愿意承担某种损害后果，侵权人在其所表示的自愿承担的损害后果的范围内对其实施侵害，安全保障义务人不承担民事责任。与正当防卫的抗辩不同，受害人同意并未被各国民法或侵权行为法确认为一种具有普遍效力的抗辩。在法国法系国家，受害人同意不构成一种抗辩；在英美侵权行为法中，不存在统一的“受害人同意”的抗辩，于过失侵权情形，适用“风险自负”的规则，原告事先同意解除被告针对原告的行为所生的义务，承担因原告的作为或者不作为的行为而导致的对原告的已知的风险。原告的同意包括：（1）明示的协议；（2）对风险的默示承担；（3）对风险的知晓；（4）自愿承担。但是如果被告的行为违反法律，即使原告事先已经同意，也不适用风险自负理论。我国目前立法并没有对受害人同意作为一种正当理由的抗辩作出作出明确规定。但是为了解决实际生活中涉及受害人同意的损害赔偿案件，谨慎地承认这种正当理由的抗辩是必要的。消费者进入某些服务场所，比如到娱乐场所参加拳击比赛，或者冰上运动，就应当预料到可能发生一定程度的碰撞和摔打，可以认为消费者进入这些服务场所就应当了解其危险性。在这种情况下，如果消费者受到合理范围内的伤害，而经营者又没有故意或者重大过失，就应当解释为“受害人同意”，经营者不需承担民事赔偿责任。
　　此外，其他法定的免责事由，如合法行为、正当防卫、紧急避险也同样适用于与安全保障义务有关的侵权案件。
　　“法律智慧在安全保障义务这一问题上似乎还没有发达到足以解决所有问题的水平，但是朝着正确的方向的努力不应当停顿下来。”而在这一进程中所必须坚持的原则是：（1）强调对受害人的人身和财产权的保护，尤其是人身权的保护；（2）实现经营者在服务场所所承担的安全保障义务及相应的法律责任与其作为一个群体在经营活动中的收益以及风险控制能力相平衡，进而促进我国社会主义市场经济特别是服务行业的健康发展。

注释：　　　
（1）陈现杰《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用　载《人民司法》2004年第二期；
（2）王利明、杨立新著，《侵权行为法》，法律出版社1996年版；
（3）王泽鉴蓍，《侵权行为法（第一册）》，中国政法大学出版社2001年版；
（4）张新宝《经营者对服务场所的安全保障义务》，载www.civillaw.com.cn
（5）金红《试论建立统一的安全保障义务》载www.jcrb.com


作者单位：福建省大田县人民法院　李勤模
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