苏州市重大行政决策程序规定
江苏省苏州市人民政府
苏州市人民政府令第130号
《苏州市重大行政决策程序规定》已于2013年7月30日经市政府第15次常务会议讨论通过，现予发布，自2014年1月1日起施行。
市长：
2013年10月25日
苏州市重大行政决策程序规定
第一条 为了规范重大行政决策行为，促进科学决策、民主决策和依法决策，提高决策质量和效率，根据法律、法规等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称重大行政决策，是指市人民政府（以下简称市政府）依法履行行政职能，对涉及社会公共利益的重大事项作出决定的活动。
下列事项不得作为行政决策事项：
（一）市场竞争机制能够有效调节的；
（二）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（四）基层群众组织能够自治管理的。
县级市（区）人民政府（管委会）、市政府工作部门能够依职权决策或者决策更有效的，应当自行决策或者依市政府授权作出决策。
第三条 市政府重大行政决策程序适用本规定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件，按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定。
第四条 重大行政决策遵循依法、科学、民主、公开、高效的原则。
第五条 市政府应当加强决策规范化建设，健全完善决策程序规则，将落实决策程序要求纳入政府年度绩效考核和依法行政考核。
市政府办公室负责重大行政决策的组织、协调、指导和监督管理。
市风险评估管理部门、政府法制部门、行政监察机关按照各自职责分别做好重大行政决策风险评估、合法性审查、廉洁性评估的业务指导和相关监督管理工作。
第六条 市政府应当建立重大行政决策网上公开运行系统，规范决策过程和决策事项实施，提高行政效能。
第七条 重大行政决策实行目录管理。市政府办公室应当会同市发改、监察、财政、法制、风险评估管理等部门每年制定年度重大行政决策事项目录，报市政府批准后公布实施。目录包括项目名称、承办单位、完成时间等内容。目录有调整的，应当及时公布。
第八条 下列人员或机构可以向市政府提出重大行政决策建议：
（一）市长、副市长、秘书长、副秘书长；
（二）县级市（区）人民政府，省政府派出市政府管理机构；
（三）市政府工作部门、派出机构、直属单位，省部属驻苏单位；
（四）其他国家机关、民主党派或人民团体，企业事业单位，基层群众组织、行业组织、中介机构、学术团体等社会组织；
（五）人大代表或者政协委员；
（六）其他公民。
提出重大行政决策建议的，应当提交决策建议的理由和依据、拟解决的问题、解决问题方案等相关材料。
第九条 按照下列规定处理重大行政决策建议：
（一）副市长提出的重大行政决策建议，报市长确定。
（二）秘书长、副秘书长提出的重大行政决策建议，经分管副市长审核后，报市长确定。
（三）县级市（区）人民政府，省政府派出市政府管理机构，市政府工作部门、派出机构、直属单位，省部属驻苏单位提出的重大行政决策建议，经分管副市长审核后，报市长确定。
（四）其他单位、人大代表、政协委员或者其他公民提出的重大行政决策建议，由市政府办公室会同相关部门提出初审意见，经分管副市长审核后，报市长确定。
对确定的重大行政决策事项和上级机关、市人大或者其常委会交办的决策事项，市政府应当指定承办单位，并将决策事项纳入重大行政决策事项目录。
第十条 承办单位应当按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序，拟定重大行政决策草案。
第十一条 在重大行政决策过程中，承办单位应当通过政府门户网站、报纸、广播、电视等新闻媒体，向社会公开征求意见，并征求相关地区政府、部门和与决策事项有直接利害关系的公民、法人及其他组织的意见。必要时，还应当专门征求市人大常委会、市政协、民主党派和人民团体的意见。
承办单位应当根据需要召开座谈会、论证会、听证会或者以其他方式听取相关各方意见。
承办单位组织征求和听取意见时，应当提供决策草案初稿和起草说明等材料。
第十二条 重大行政决策听证应当公开举行。
承办单位应当公布听证事项，通过自愿报名、定向选择等方式遴选听证参加人，保证听证参加人具有广泛代表性，并事先公布听证参加人名单。
承办单位应当在听证会上对决策事项作出说明，接受听证参加人质询，采纳合理意见和建议。
第十三条 对专业性较强的决策事项，承办单位应当邀请相关领域专家或者委托有关专业机构对决策事项的必要性、科学性、可行性等内容进行论证，并形成论证报告。
承办单位应当通过公开邀请等方式遴选具有权威性、代表性的咨询论证专家。
参加咨询论证的专家，可以查阅相关资料、列席相关会议、参加相关调研活动，并独立开展咨询论证，对提出的意见和建议署名负责。
市政府按照不同专业领域建立决策咨询专家库。
第十四条 承办单位应当对涉及公共安全、教育卫生、劳动就业、社会保障、环境保护、城乡建设、土地管理、交通管理、价格管理等方面的决策事项开展社会稳定风险评估。
承办单位应当制定社会稳定风险评估工作方案，采取座谈咨询、问卷调查、数据分析等方式，对决策事项可能引发的各种风险进行分析论证，确定风险等级，形成风险评估报告。
风险等级较高的，承办单位应当及时向市政府提出暂缓讨论决定、不予讨论决定的建议。
承办单位可以委托有关专业机构等第三方进行社会稳定风险评估。
第十五条 承办单位应当对决策事项进行合法性审查、廉洁性评估。疑难、复杂的决策事项，承办单位应当邀请相关专家进行合法性、廉洁性论证。
承办单位法制机构应当从决策主体权限、程序、内容等方面进行合法性审查，并形成审查报告。
承办单位监察机构应当从是否符合廉政制度、是否存在谋取不正当利益等方面进行廉洁性评估，并形成评估报告。
第十六条 根据公众参与、专家论证、风险评估等意见对决策草案初稿作重大修改的，承办单位应当根据需要对修改内容再次听取相关各方意见。
有关地区政府、部门或者单位对决策草案初稿分歧意见较大的，承办单位应当进行协调；经协调，不能达成一致意见的，承办单位应当将协调的有关情况和处理意见，提请市政府进行协调。
第十七条 承办单位应当经本单位负责人集体讨论形成决策草案。
决策事项需要进行多方案比较研究的，承办单位应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案，并提出倾向性意见和理由。
第十八条 提交市政府讨论决定的决策草案，承办单位应当向市政府办公室报送决策草案和起草说明，并同时抄送市风险评估管理部门、政府法制部门、行政监察机关备案。
起草说明应当包括决策的必要性、起草依据、起草过程、主要内容等，并附公众、专家意见及其采纳情况、风险评估报告、合法性审查报告、廉洁性评估报告等材料。
承办单位在起草过程中未按照本规定履行决策程序的，应当予以特别说明。
承办单位应当对提供的重大行政决策有关材料的真实性负责。
市风险评估管理部门、政府法制部门、行政监察机关对承办单位备案的决策草案有意见的，应当及时报市政府办公室，并抄送承办单位。
第十九条 市政府办公室应当对决策草案及相关材料进行审查。材料不齐全的，告知承办单位补充材料；决策草案起草过程不符合本规定的，退回承办单位完善相关程序。
市政府可以根据需要，自行或者交由有关部门再次履行相关决策程序。
第二十条 重大行政决策事项由市政府全体会议或者常务会议讨论决定。
市长应当根据会议讨论情况，对决策草案作出通过、不予通过、修改、再次讨论或者搁置的决定。
第二十一条 市风险评估管理部门、政府法制部门、行政监察机关和决策事项起草、实施相关地区政府和部门主要负责人应当列席决策事项讨论决定会议。
市政府讨论决策事项时，可以邀请市人大常委会、市政协派员列席会议，也可以根据需要邀请与决策事项相关的基层群众组织、行业组织、专业人士等列席会议。
市政府讨论决策事项时，可以邀请市民旁听和新闻媒体采访报道。
第二十二条 通过决策事项的，市政府应当确定实施单位。
决策事项依法需要向上级机关、市人大或者其常委会报告的，市政府应当按规定报告。
决策事项通过后，承办单位应当及时反馈或者公布公众、专家主要意见采纳情况及理由。
第二十三条 决策事项通过后，市政府办公室应当通过政府门户网站等新闻媒体及时向社会公布；实施单位应当及时告知与决策事项有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
第二十四条 决策事项实施过程中，实施单位应当采取专家评审、社会评议等方法，组织开展决策事项实施情况评估，提出对决策事项继续实施、调整或者停止实施的建议，并形成评估报告报市政府。
决策事项实施过程中，因不可抗力或者客观情况变化导致决策事项目标全部或者部分不能实现的，实施单位应当立即采取补救措施，并向市政府报告。
市政府根据评估报告和实际情况，可以对决策事项作出继续实施、调整或者停止实施的决定。
决策事项内容调整适用决策程序，但情况紧急，可能造成重大损失或危害的除外。
第二十五条 重大行政决策的作出和实施应当主动接受市人大及其常委会、市政协、民主党派、人民团体和公众的监督。
公民、法人或者其他组织以及新闻媒体有权监督重大行政决策过程和决策事项实施，可以向市政府、承办单位、实施单位等提出意见和建议。
第二十六条 市政府办公室、承办单位、实施单位应当建立重大行政决策档案，收集整理记录决策过程、决策事项实施中的相关档案材料。
第二十七条 违反本规定，在决策过程中，有下列情形之一，导致决策失误并造成严重后果的，由其所在单位或者上级主管机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定履行决策程序的；
（二）提供虚假材料的；
（三）提供的决策草案违法违规的；
（四）其他导致决策失误并造成严重后果的情形。
第二十八条 县级市（区）人民政府（管委会）、市政府工作部门应当根据本规定，制定重大行政决策程序规定。
县级市（区）人民政府（管委会）、市政府工作部门应当每年拟定本地区、本部门重大行政决策事项目录，报市政府办公室备案，并抄送市风险评估管理部门、政府法制部门、行政监察机关。目录有调整的，应当自调整之日起10日内报送备案，并抄送市相关部门。
第二十九条 本规定自2014年1月1日起施行。2010年1月5日苏州市人民政府制定的《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》同时废止。
物权法定主义，系19世纪近代各国进行民法典编撰运动以来，各国关于物权法的一项基本原则，在物权法的结构体系中居于枢纽地位，其含义是指物权的种类和内容由民法和其他法律统一规定，不允许当事人依自己的意思自由创设、变更。亦即，除民法或其他法律有明文规定的物权外，当事人不得任意创设物权，也不得变更民法或其他法律所规定的物权的内容。近代大陆法系各国及地区民法均明确规定：物权的创设，以采取法定主义为基本原则。物权法定也是我国《物权法》的一项基本原则，这一基本原则体现在我国的《物权法》和其他相关法律之中，物权法定对维护我国的经济秩序有着极为重要的意义，违反物权法定原则将会导致一定的法律后果，根据不同的情况，违反物权法定主义原则的法律后果不尽相同。
一、中国《物权法》中物权法定的基本内涵
（一）立法规定
《物权法》第五条规定：物权的种类和内容，由法律规定。《物权法》第八条：其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。《物权法》第5条是对物权法定原则最经典的描述。近现代大陆法系各国普遍把物权法定奉为物权法的一项基本原则。但是我国《物权法》并没有坚持完全的或者说僵化的物权法定原则。其中，《物权法》第八条所确立的特别法优先适用规则即是对物权法定原则的一种突破。在物权法定的前提下，物权是一个由数量有限之法律所规定的框架性体系， 也是一个由数量有限之物权所构成的封闭性体系，当事人只能在此范围内选择所需的物权，为了明确这个范围, 就必须对所涉及物权的法律进行梳理，以整理物权体系。这个工作在我国特别有意义，因为我国在《物权法》制定颁布之前，已经有相当数量的法律涉及物权，这些法律有的与《物权法》为同位法，有的则与《物权法》形成特别法和一般法的关系，其中的物权类型有重合也有不同，需要特别关注。在我国最高立法机关制定的、可以进入法律适用和操作机制的法律中，物权法性质的规范主要有：
1.民事法律对物权的规定
在全国人大制定的法律中, 涉及物权的法律主要是《民法通则》、《合同法》和《物权法》。具体而言: （1）《民法通则》规定了财产所有权、国有土地使用权、集体或者国有归集体使用的土地的承包经营权、国有森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的使用权、采矿权、集体或者国有归集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权；（2）《合同法》规定了所有权保留、法定抵押权；（3）《物权法》规定了国家所有权、集体所有权、个人所有权、建筑物区分所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、一般抵押权和最高额抵押权、动产质权和权利质权、留置权。
2.其他法律对物权的规定
全国人大常委会制定的法律中涉及的物权种类主要有：（1）《土地管理法》规定了土地所有权、宅基地、自留地、自留山的农民集体所有权、土地使用权、农民集体土地的建设用地使用权、林地、草原的所有权和使用权、水面、滩涂的养殖使用权、农民集体所有权土地和国有土地的承包经营权；（2）《城市房地产管理法》规定了土地使用权、房屋抵押权；（3）《土地承包法》规定了土地承包经营权；( 4)《海域使用管理法》规定了海域所有权、海域使用权；（5）《水法》规定了水资源的所有权和使用权；（6）《森林法》规定了森林、林木、林地所有权和使用权；（7）《煤炭法》规定了煤炭资源的国家所有权；（8）《矿产资源法》规定了矿产资源所有权、探矿权、采矿权；（9）《草原法》规定了草原的国家所有权和集体所有权、草原的使用权、草原的承包经营权；（10）《农业法》规定了农村承包土地的使用权；（11）《民用航空法》规定了民用航空器所有权、民用航空器抵押权；（12）《海商法》规定了船舶所有权、船舶抵押权；（13）《担保法》规定了一般抵押权和最高额抵押权、动产质押权和权利质押权、留置权。
通过以上分析，可以看出我国的物权体系构成为：（1）所有权，指所有人在法律限制的范围内，对所有物为全面支配的物权（2）用益物权，指对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、森林、草原等自然资源使用权。（3）担保物权，指债权人以确保债务的清偿为目的，而于债务人或第三人所有的物或权利上设定的定限物权，主要包括抵押权、质权、留置权和所有权保留。
（二）基本内涵
《物权法》第五条规定“物权的种类和内容，由法律规定” ，包含二层含义。
1.我国法律中的“类型强制”
我国法律（这里的法律不限于物权法，包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的成文的法律规范）应当对物权的种类作出明确的规定。以我国物权法的规定为例，我国物权法第二条规定了所有权、用益物权、担保物权三大物权类型，在这三大物权类型下面又规定了若千具体的物权类型。因此，对我国物权法第五条物权的种类由法律规定的理解应该是：物权的大的种类和隶属于大的种类的子种类都由法律规定。在我国法律对物权的种类作出了明确规定之后，我国境内的当事人从事民事法律活动，只能设立我国法律明文规定的物权类型（子种类），而不得创设或约定设立我国现行法律没有予以规定或者认可的物权种类（即所谓的物权“类型强制”)。“类型强制”包括三种情况，分别是：1.当事人不得创设我国现行法律没有规定的新的物权种类。例如，在物权法第十七章规定的质权下又具体规定了动产质权和权利质权两种质权，这表明我国法律目前只承认这两类质权，当事人就不能创设出新的质权类型，例如不动产质权。2.当事人不得约定设立我国历史上曾经存在但现行法律没有规定的旧的物权类型。例如典权，尽管在我国历史上曾经存在了很长一段时，民国政府时期制定的民法典对其做了明确规定，且该民法典在我国台湾地区仍然生效，中国大陆很多百姓也对之也十分了解，而且中国大陆有学者也认为典权制度作为“老祖宗创造出来的物权, 具有极大的灵活性，可以满足产权人的特殊需求” ，并极力主张在物权法中对之予以规定，但由于是我国物权法没有明文规定典权，所以，当事人就不得约定设立典权这一物权类型.或者即使有人相互作出了与典权内容相似的约定，法律也不会赋予当事人享有典权的权利。3.当事人不得设立其他国家法律规定的物权类型。 例如浮动担保，在英美法系国家被法律认可，但由于我国法律没有规定这项担保制度， 所以我国当事人就不得约定设立浮动担保。
2.我国法律中的“类型固定”
我国法律（这里的法律不限于物权法，包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规范）应当对己经作出明确的规定的物权类型的内容进一涉作出明确规定，包括大的物权类型和子种类物权类型。在物权法对某类物权的内容作出规定之后，当事人就不得创设与法律规定的物权内容相违背的物权。仍然以我国物权法为例，我国物权法在第一编总则中对物权的种类作出规定后在第二编和第三编第四编分别对所有权、用益物权、担保物权这三个大的物权类型做出了具体的规定。在对这三类物权进行规定时，在独立成章的“一般规定”中对它们的内容作出了具体规定。例如物权法第二编规定了所有权，在这一编的首章（第四章一般规定）规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利” 。在第五章对国家所有权和集体所有权、私人所有权作出了具体规定。根据我国物权法和相关法律的规定，我国国家所有权和集体所有权的一项重要内容就是对土地的所有权。与之相对应，我国私人所有权就没有对土地拥有所有权的内容。因此，我国境内的当事人不得创设以私人对土地拥有所有权为内容的私人所有权。
再如, 我国物权法第六章对建筑物区分所有权的内容做了规定，即“业主对建筑物的住宅!经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，其中一个十分重要的内容就是建筑物专有部分以外的共有部分由全体业主共有。因此，我国房地产开发商在销售房产的过程中，就不得与顶层房产购买者在合同中约定顶层房产购买者有权独自占有使用其房产的外层上部地面和空间，因为这改变了我国物权法规定的建筑物区分所有权的内容。
二、违反物权法定的效力及其司法适用
（一）违反物权法定的效力
物权法定作为《物权法》的一项基本原则，违反物权法定将会带来不利的法律后果，讨论违反物权法定原则的后果问题，首先应当区别合同关系与物权关系。设定物权类型和确定物权内容的合同，属于合同关系，应当由合同法来加以调整。这就是说，只要当事人就设定物权类型和确定物权内容的主要条款达成合意，符合合同法规定合同生效的条件，该合同就可以产生效力，当事人就应当受到该合同的拘束。然而，就设定物权与变动物权而言，属于物权关系的范畴，应当由物权法来加以调整。按照物权法定原则的要求，违反物权法定将导致设定与变动物权的行为无效，物权不能有效地设立与变动，但这并不影响合同地效力。
1.物权法上的效果
物权的变动是物权法上的重要而基本的问题。物权的变动，是指物权发生、转移、变更和消灭。物权的变动，就物权自身而言，是物权的运动状态；就物权主体而言，则为物权的得丧变更；就法律关系而言，是指人与人之间对于物之支配与归属关系的变化。违反物权法定原则，物权就不会发生变动的效果，具体说来有以下几种情况。第一， 违反种类法定。这是指当事人在合同中创设了法律没有规定的物权类型。种类法定在物权法定原则中相对于其他方面更为严格，除了在例外的情况下可以由司法解释创设物权的类型之外，当事人所创设的物权必须要有严格的法律依据，否则不能产生物权设定的效果。第二，违反内容的法定。违反物权内容的法定要依据具体情况来决定。首先，要确定该内容是否属于该物权的基本内容，如果属于基本内容，则不能由当事人随意创设。例如，关于抵押权所具有的优先受偿权，属于法律确定抵押权的基本内容，当事人之间的合同不能对此加以改变。如果当事人在合同中对所有权或其他物权的行使进行了某些限制，尽管这些限制没有明确的法律依据，但因为这些限制没有改变物权的基本内容，就不能认为当事人的这些约定都是无效的。其次，要区分是否属于法律关于内容的禁止性规定。例如，关于流质契约的规定，如果违反应当导致其无效。在此需要讨论的是，对于法律没有规定的一些有关物权的内容，是否允许当事人约定。关键看是否违反了法律的强制性规定。如果当事人约定了法律没有规定的内容, 也不宜简单地认为这些约定都是无效的，而要考虑到当事人约定的内容是否属于法律禁止之列，是否改变了物权的基本内容，是否因为这些约定而改变了物权的类型。否则，这些约定应该是有效的。例如承包经营权、动产抵押等物权的设立可以不办理登记手续。第三，违反公示方法。从原则上说，我国《物权法草案》原则上采用的是公示要件主义，只是在例外情况下规定当事人可以不采取一定的公示方法设立与移转物权。所以公示方法的设定必须要符合法律的强制性规定。如果没有依照公示方法来设定，应该认为不能产生物权设定和变动的效果。问题在于，违反公示方法并不是在所有情况下, 都必然导致物权不能设立。如果法律允许不采用一定的公示方法, 可以设定和变动物权，或者法律没有限定必须采用某一种公示方法，当事人仍然具有公示方法选择的自由。例如，当事人设定动产抵押时, 没有办理登记, 而只是交付了动产，可以认为动产抵押没有设立，但可以解释为设立了动产质权。也就是说，如果没有按照某一种公示方法而采用了另外一种公示方法，并非一定导致物权不能设定，可能只是导致某一种物权没有设立，但设立了另外一种物权。第四，违反物权的效力。通常来说，物权的效力是法律所赋予的物权设立的结果。物权之所以具有关涉第三人的利益和交易安全的性质，很大程度上是因为物权所具有的对世效力以及优先效力决定的。所以，物权的效力也不能由当事人自由约定。仅使其具有一定之物权效果即可符合社会之需要者，得依个别具体情形赋予若干物权效果。如果当事人在合同中约定物权具有特殊的效力，而实际上法律并没有赋予其该种效力，在此情况下，只能认为当事人关于效力的约定只能在它们之间产生效力，不能对第三人产生效力。因此当事人关于约定的效力并非都是无效的。
2.合同法上的效果
民事法律行为是引起物权变动的原因之一，引起物权变动的法律行为包括单方法律行为和双方法律行为。双方法律行为，如设定、变更及转让物权的契约行为，这是物权变动的最常见、最主要的原因。我国《物权法》关于物权变动采取了效力区分原则。区分原则，是指在发生物权变动时，物权变动的原因与物权变动的结果作为两个法律事实，他们成立生效依据不同的法律依据的原则。物权变动的原因行为，不能引起物权变动的后果，因为原因行为发生时，物权处分行为还不存在，将来不一定能成就。所以原因行为不以物权的变动为必要条件，成立与生效只能依据其自身要件来判断，而不能以物权的变动是否成立为判断标准。物权法定虽然具有强行性，但这种强行性与法律的禁止性规定仍有一定的差异，违反物权法定原则和合同法中违反强行性规定导致合同无效不同。《物权法草案》第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的， 不影响合同效力。”这就意味着，凡是违反了法定的公示方法的，应当认定物权不能有效设定，但并不影响设定和变动物权的合同的效力。
（二）违反物权法定的实际应用
稍微提及物权法定对现实集中典型的非法定物权，进行讨论