江苏省无锡市人民政府


无锡市蠡湖惠山风景区管理办法

市政府令第100号



《无锡市蠡湖惠山风景区管理办法》已经 2008 年 3 月 27 日市人民政府第 3 次常务会议审议通过，现予发布。


市 长 毛小平

二○○八年四月三日

无锡市蠡湖惠山风景区管理办法

第一章 总 则

第一条 为加强蠡湖惠山风景区的保护和管理，维护蠡湖惠山风景区的游览秩序和观光环境，根据国务院《风景名胜区条例》、《江苏省太湖水污染防治条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称蠡湖惠山风景区（以下简称风景区）是指在蠡湖、十八湾和惠山地区已建成的开放式景观区域和经市人民政府同意纳入风景区管理的其他相关区域。

第三条 风景区的保护和管理遵循保护优先原则，坚持严格保护、统一管理、合理开发和永续利用的方针。

第四条 无锡市蠡湖惠山景区管理委员会（以下简称市蠡管委）是市政府承担风景区行政管理职能的常设机构，对风景区实施统一领导、协调和管理。
市建设、规划、市政、水利、交通、环保、农林、城管等部门和滨湖区人民政府按照各自职责，协同做好风景区保护和管理工作。

第五条 市蠡管委履行下列职责：
（一）依法对风景名胜资源、自然生态环境实施保护和管理；
（二）建立健全风景区管理的各项制度，维护风景区的正常游览秩序，落实安全措施，保护风景区景观，保持风景区设备设施完好，制止损坏风景区景观和设备设施的行为；
（三）做好风景区水域水质监测、调水和疏浚的协调、督促工作；
（四）对风景区范围标界立碑，设立标志；
（五）负责风景区资源状况、生态环境、地域文化的研究、发掘和保护，建立科学的管理体系；
（六）创造条件，方便市民休闲、游览，并适度发展自然、文化景观，观光旅游和水上活动项目；
（七）市人民政府授予或者委托行使的其他职权。
所有单位和个人在风景区范围内涉及风景资源保护和管理的各项活动和事宜，应当接受市蠡管委的统一管理。

第六条 风景区内的纪念性建筑、文物古迹、历史遗址、园林等人文景观和林木植被、野生动植物、地形地貌、山体岩石、泉湖水体等自然景观，应当严加保护。

第七条 公民、法人或者其他组织有保护风景区资源、自然生态环境和设施设备的义务，并有权举报、制止违反本办法的行为。
对在风景区保护、建设和管理中做出重要贡献的，由市人民政府或者市蠡管委给予表彰和奖励。

第二章 规划与建设

第八条 风景区规划应当依法编制并保持相对稳定；因城市建设确需修改风景区规划的，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定执行。

第九条 风景区规划编制应当有利于风景区生态环境保护，并满足游览休闲需要。
风景区规划应当明确水面功能分区、重点保护内容、景点规划、旅游开发容量、码头泊位等内容，并突出对水体的保护。

第十条 除按照规划建设景观、休闲服务配套设施以及公共基础设施外，风景区范围内严格限制建设其他建（构）筑物。

第十一条 在风景区内从事风景名胜区法律、法规禁止范围以外的建设活动，投资额在 1000 万元以上，占地面积在 5000 平方米以上的建设项目以及在核心景区建设的项目，应当经省太湖风景名胜区管理机构审核，依照有关法律法规办理审批手续；其他建设项目应当经市蠡管委审核后，依照有关法律法规办理审批手续。
风景区内新建、扩建、改建建（构）筑物，其体量、外观结构、高度、色调应当与周围景观相协调，不得损坏风景区自然景观与人文景观。
风景区内配套服务用房的体量、用途、外观结构、高度、色调不得擅自改变。

第十二条 在风景区范围内从事工程建设的施工单位，应当按照批准的方案进行施工，并采取有效措施保护林木、植被、水体、地貌，不得造成污染和破坏；建设项目完工后，应当及时清场、绿化，恢复环境原貌。

第十三条 未经批准，禁止在风景区内搭建建（构）筑物。
确需进行临时建设的，应当经市蠡管委审核，并依照有关法律法规办理审批手续。
临时建（构）筑物及其设施在批准期限届满后，建设单位应当及时拆除并恢复风景区原貌。

第三章 保护与管理

第十四条 风景区内经营性资源的开发利用，应当以风景资源的保护为前提，按照风景区保护、开发、利用规划及其功能要求，统筹兼顾，充分发挥综合效益。在风景区内从事经营服务活动的，应当依法缴纳风景名胜资源有偿使用费，专项用于风景区的保护和管理。

第十五条 在风景区内从事下列活动，应当经市蠡管委审核后，依法报有关主管部门批准：
（一）设置、张贴商业广告，设立单位引导标识；
（二）拍摄电影、电视片；
（三）设置穿越风景区的空中、水上游览航线；
（四）科学考察、采集标本；
（五）其他涉及风景区资源保护和利用的活动。

第十六条 在风景区内从事下列活动，有关行政管理部门在办理行政审批手续时，应当征求市蠡管委的意见：
（一）进行表演和组织有关活动；
（二）设置商业和服务网点；
（三）举办大型公益和商业等各类活动；
（四）砍伐、移植、修剪树木；
（五）占用、挖掘道路。

第十七条 在风景区内从事生产和经营活动的，应当履行保护经营场所周边环境和卫生的义务，不得违反规定排放污水，不得超出核定的经营场所、范围。

第四章 水域管理

第十八条 市蠡管委会同有关职能部门负责对风景区水域的保护和管理。

第十九条 风景区水域内不得从事下列活动：
（一）经营性养殖；
（二）垂钓、捕捞鱼虾等水生动物和采摘水生植物；
（三）洗涤污物，清洗机动车辆或者洗涤残留有毒有害物的容器；
（四）擅自游泳；
（五）在水域或者岸坡随意倾倒或者堆放垃圾、粪便、废土；
（六）其他影响和破坏水环境的行为。

第二十条 严格控制风景区水域内经营性旅游船舶的总量。经营性旅游船舶的管理办法由市蠡管委、交通等部门另行制定。

第二十一条 风景区水域内的旅游经营项目实行准入制，由市蠡管委依据准入条件，通过公开竞争、有偿使用的方式确定经营者。
禁止风景区水域内船舶从事餐饮活动。
禁止非经营性船舶从事或者变相从事经营活功。

第二十二条 市蠡管委应当划分不同旅游船舶的活动区域，设立明显的标志和告示牌，杜绝各类安全隐患。

第五章 游览秩序

第二十三条 风景区内的单位和个人，应当爱护各项基础设施、安全设施和接待服务设施，严禁破坏、非法改变用途或者随意移动。

第二十四条 风景区内禁止下列违反环境卫生管理规定的行为：
（一）随地吐痰、便溺；
（二）乱扔、乱倒废弃物；
（三）吊挂、晾晒物品；
（四）其他有碍环境卫生的行为。

第二十五条 风景区内禁止下列破坏绿化的行为：
（一）擅自占用绿地或者改变绿地用途；
（二）挖掘、折损或者刻划树木；
（三）采摘花果；
（四）在绿地内堆放杂物、挖坑取土或者倚树搭棚；
（五）践踏花坛或者封闭的绿地、草坪；
（六）其他损坏绿化或者绿化设施的行为。

第二十六条 风景区内禁止下列损毁市政公用设施和其他公共设施的行为：
（一）在建（构）筑物、雕塑等公共设施上涂写、刻划或者擅自悬挂、张贴宣传品；
（二）损坏废物箱、公用电话亭、路灯和其他照明设施；
（三）毁坏、污损路牌、喷水设施、公告栏和画廊；
（四）损坏和擅自拆动涵洞、水闸、桥梁、堤岸、码头、栏杆等设施；
（五）其他损毁公共设施的行为。

第二十七条 风景区内禁止下列影响游览秩序的行为：
（一）擅自堆放物品；
（二）无证设摊经营或者兜售物品；
（三）随地躺卧、露宿；
（四）携犬进入；
（五）流浪乞讨；
（六）算命、占卜、焚烧纸钱及杂耍卖艺等迷信和不健康的活动；
（七）发出严重干扰他人的噪声；
（八）其他有碍观瞻或者妨碍他人游览观光的行为。

第二十八条 风景区山体范围内不得从事下列活动：
（一）开山、采石和取土；
（二）开荒、填塘和建坟；
（三）捕捉、伤害野生动物；
（四）在禁火区吸烟、生火；
（五）其他有损山体林相、植被等生态和景观的活动。

第二十九条 进入风景区的车辆，应按照规定车道和车速行驶；除下列车辆外，其他任何车辆不得擅自进入禁行区域：
（一）残疾人专用非机动车辆；
（二）正在执行任务的特种车辆。

第六章 罚 则

第三十条 违反本办法第十三条第三款规定，由市蠡管委责令限期改正，逾期未改正的，可以处以 5000 元以上 1 万元以下罚款。

第三十一条 违反本办法第十七条规定，超出核定的经营场所、范围经营的，由市蠡管委责令限期改正，并可处以 1000 元以上 1 万元以下罚款。

第三十二条 违反本办法第十九条规定，在风景区水域内擅自垂钓、捕捞鱼虾等水生动物，采摘水生植物或者擅自游泳的，由市蠡管委责令限期改正，可处以 200 元以下罚款。

第三十三条 违反本办法第二十一条第三款规定的，由市蠡管委责令限期改正，并可处以 1 万元以上 3 万元以下罚款。

第三十四条 违反本办法第二十五条规定，在风景区内擅自采摘花果，践踏花坛或者封闭的绿地、草坪的，由市蠡管委责令限期改正，可处以 200 元以下罚款。

第三十五条 违反本办法第二十六条第（三）项、第（四）项规定的，由市蠡管委责令限期改正，可处以 200 元以上 1000元以下罚款；违反本办法第二十七条第（六）项规定的，由市蠡管委责令限期改正，可处以 100 元以上 500 元以下罚款；造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。

第三十六条 违反本办法规定，有关法律、法规已有处罚规定的，从其规定。 违反本办法规定，有关部门已经依法予以处罚的，市蠡管委不再处罚。

第三十七条 国家机关及其工作人员在风景区管理活动中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

第三十八条 风景区的具体范围及其调整，由市蠡管委报经市人民政府同意后向社会公布。

第三十九条 本办法自2008年5月1日起施行。市人民政府2005年12月26日发布的《无锡市蠡湖风景区管理办法》（市政府第 78 号令）同时废止。

行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东